Revogação dos atos constitutivos de direitos
I. Em que circunstâncias pode a Administração
revogar atos constitutivos de direitos? A resposta a este problema reside numa
adequada ponderação dos princípios da prossecução do interesse público, da justiça,
da tutela da confiança e do respeito pelas posições ativas dos particulares.
Neste âmbito, a situação paradigmática opõe a
Administração a um particular: a primeira quer revogar um ato por motivos de
interesse público e o segundo deseja a sua manutenção. Por exemplo, se a
Administração concedeu uma licença de construção ao particular e, mais tarde,
vem a descobrir-se que o terreno em causa tem relevância arqueológica, o
interesse público recomenda que a licença de construção seja revogada.
No entanto, o problema da revogação de atos
constitutivos de direitos surge numa multiplicidade de situações, todas elas
envolvendo ponderação de interesses em oposição, nomeadamente diferentes
interesses públicos. Imagine-se que, no exemplo anterior, estão em confronto os
interesses de duas autarquias, ou de uma autarquia e de uma entidade
intermunicipal.
A revogação de um ato administrativo também pode
colocar em causa os direitos e interesses de terceiros. Por exemplo, se a
concessão de uma licença de emissão de ruído a uma discoteca está sujeita a um
encargo, poderá ser do interesse da autarquia que concedeu essa licença que o
encargo se mantenha; não só porque a autarquia beneficia da prestação, mas
também porque a existência da discoteca contribui para o desenvolvimento da
localidade. Todavia, a licença de ruído pode vir a colidir com o direito ao
repouso dos habitantes da vizinhança, que pretendem ver a licença revogada.
Toda esta “pluralidade conflitual de interesses titulados por diferentes protagonistas que, gerando necessidades de harmonização ou ponderação” faz da Administração atual uma “Administração gestora de conflitos”, complexifica o agir administrativo[1].
Ora, como será de
seguida desenvolvido, o regime de revogação de atos constitutivos de direitos
do Código de Procedimento Administrativo português (CPA) é relativamente
restritivo quanto à possibilidade de revogação desses atos, não pela regra
geral de irrevogabilidade que consagra, mas pelas limitadas exceções que
estabelece.
Todavia, motivos de interesse público, urgentes
ou não, ou a proteção de direitos e interesses de particulares podem recomendar
a revogação, modificação ou substituição de um ato constitutivo de direitos,
situação que o CPA proíbe (n.º 2 do art. 167.º e n.º 1 do art. 173.º).
Atente-se ao seguinte exemplo:
- A lei atribui às instituições de ensino
superior a competência para conceder aos seus alunos subsídios até 1.000€,
mediante o preenchimento de determinados pressupostos. O órgão competente
atribui um subsídio de 1.000€ a um conjunto de estudantes, vigorando esse ato
até os alunos completarem o curso, e enquanto se verificassem os pressupostos
previstos na lei. No ano seguinte, enquanto a instituição de ensino superior em
causa aumenta o seu número de vagas, há uma grave crise económica, que se
traduz numa situação de rutura financeira de várias entidades públicas. Ou a
instituição diminui os subsídios concedidos sem prazo aos seus beneficiários,
ou os alunos que ainda não recebiam aquele apoio não o conseguirão receber, por
falta de verbas disponíveis.
III. Face ao último exemplo, questiona-se a inflexibilidade do regime
geral que vigora no Direito Administrativo português (n.º 2 do art. 167.º CPA),
especialmente em termos de incerteza, instabilidade económica, crise do Estado
social, problemas ambientais, progresso da ciência e conflitos geopolíticos.
IV. Neste trabalho será analisado, numa perspetiva histórica, o regime
geral de revogação de atos constitutivos de direitos, fazendo-se de seguida uma
menção a regimes especiais existentes, normalmente mais flexíveis que o regime
geral. E por último, atentar-se-á à ponderação constitucional dos princípios da
prossecução do interesse público e do respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos.
Direito ordinário
I. Regra geral, a
Administração não pode revogar atos constitutivos de direitos (n.º 2 do artigo
167.º CPA), definidos como “os atos administrativos que atribuam ou reconheçam
situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos
ou sujeições, salvo quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do
ato” (n.º 3 do artigo 167.º CPA). Todavia, preveem-se várias exceções a essa
regra: (i) revogação da parte desfavorável de um ato misto; (ii) revogação de
um ato com a concordância de todos os seus beneficiários (não estando em causa
direitos indisponíveis); (iii) revogação de um ato sujeito a reserva de
revogação (inovação do CPA de 2015, mas há muito admitida pela doutrina e pela
jurisprudência); (iv) revogação com fundamento na superveniência de
conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração das circunstâncias.
A última exceção, uma inovação face ao regime
anterior, refere-se a casos em que a Administração não poderia ter praticado o
ato se tivesse tido em conta a existência de conhecimentos técnicos e
científicos supervenientes ou uma alteração objetiva das circunstâncias de
facto. Neste caso, a Administração pode revogar o ato constitutivo de direitos
num prazo de até três anos, por razões fundamentadas (167.º/4). Estando o
particular de boa-fé, tem direito a ser indemnizado, nos termos do regime da
indemnização pelo sacrifício (167.º/5).
A flexibilização do regime da revogação de atos
constitutivos de direitos operada pela alínea c), é tanto criticada pela
doutrina[2], como considerada
positiva, face à rigidez do regime antigo[3]. Não obstante, também se
aponta que o legislador pode “ter ido longe demais, sobretudo quando admite a
revogação fundada em alteração objetiva das circunstâncias de facto e fixa um
prazo para a revogação que pode ir até três anos.
II. Enunciadas as exceções à regra geral de
irrevogabilidade do ato administrativo constitutivo de direitos, pode
concluir-se que a opção do legislador do novo CPA é ainda bastante restritiva.
Durante a vigência do CPA de 1991, alguma
doutrina admitia, a título excecional, um quarto grupo de situações de
revogabilidade de atos constitutivos de direitos (além dos dois previstos no
n.º 2 do art. 140.º e dos atos sujeitos a reserva de revogação), face à rigidez
do art. 140.º.
Defendia-se que se devia admitir “a ponderação
entre o interesse público e o privado, permitindo a revogação, em regra com
indemnização, por exemplo, quando o interesse público seja especialmente forte
e não houver razão para proteger a confiança do particular na manutenção da
situação constituída”; havendo razão para proteger essa confiança, apenas
estando a possibilidade de revogação prevista na lei[4].
Havia quem advogasse, indo ainda mais longe, que
“pode suceder que, por alteração da situação de facto ou por mudança
fundamentada das conceções da Administração, o interesse público torne
conveniente, ou até imperiosa, a revogação de um ato favorável aos
particulares. […] Demonstrada, fundamentadamente, a existência, numa concreta
situação da vida, de um interesse público cuja satisfação deva, à luz de um
juízo de ponderação (vertente do equilíbrio do principio da proporcionalidade),
prevalecer sobre o interesse privado de um particular na manutenção do ato, por
um lado, e, por outro, desde que se garanta ao particular de boa fé o pagamento
de uma justa indemnização pecuniária (existindo prejuízos relevantes) é
legalmente possível, em face do artigo 140.º do CPA, a revogação de um ato
constitutivo de direitos ou de interesses legalmente protegidos”[5].
Não obstante, não faltava quem se opusesse a
estes entendimentos, alegando por exemplo que,
I. Embora alínea
c) do n.º 2 do artigo 167.º seja um grande avanço face ao regime anterior, essa
norma não resolve o problema da revogação de atos constitutivos de direitos por
motivos de interesse público, já que a superveniência de conhecimentos técnicos
e científicos e a alteração de circunstâncias não cobrem todas as situações em
que o bem comum exigiria revogação de um ato.
Em sentido crítico da inflexibilidade do regime
do CPA, refere-se que o artigo 167.º não devia “privar a Administração de
exercer a sua missão de intérprete e aplicadora do interesse público, que
constitui uma noção dinâmica e potencialmente instável. […] A Administração
deve poder revogar atos que os invistam em situações de vantagem, se a sua
perceção sobre a melhor forma de prosseguir o concreto interesse público se
alterar, oferecendo uma compensação adequada.”
Regimes especiais
I.
No ordenamento
jurídico-administrativo português, é possível encontrar várias disposições em
sentido divergente do n. º2 do artigo 167º CPA, nomeadamente:
a)
A Administração
pode recorrer à requisição e à expropriação por utilidade pública, mediante o
pagamento de justa indemnização, nos termos n.º 2 do art. 62.º da Constituição
da República Portuguesa (CRP).
b)
Um dos poderes do
contraente público é o poder de modificação unilateral do contrato por razões
de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de uma nova
ponderação das circunstâncias existentes (alínea c) do artigo 302.º e alínea c)
do artigo 312.º CCP), por ato administrativo (alínea c) do n.º 1 do artigo
311.º CCP), ainda que no respeito pelos limites estabelecidos pelo artigo 313.º
CCP e mediante reposição do equilíbrio financeiro do contrato (artigo 314.º).
II.
Por outro lado,
também existem normas de Direito Administrativo em sentido convergente com o do
n.º 2 do art. 167.º CPA. Por exemplo, o n.º 1 do art. 73.º do Regime Jurídico
da Urbanização e Edificação (RJUE), remetendo para o CPA. Os nos 1 e
3 do artigo 17.º do mesmo diploma vão mais longe, consagrando a
irrevogabilidade por imperativo legal da informação prévia favorável a
determinada operação urbanística, pelo prazo de um ano.
III.
Não obstante o
contraexemplo, e abstraindo-nos do regime geral do CPA, verifica-se que o
espírito do sistema é favorável à revogação de atos administrativos constitutivos
de direitos em casos mais amplos que os consagrados no n.º 2 do art. 167.º CPA.
De
facto, parece uma enorme incoerência do sistema jurídico que, à luz dos regimes
gerais (CPA e CCP), a Administração possa resolver ou modificar unilateralmente
um contrato administrativo com objeto passível de ato administrativo
constitutivo de direitos, mas não possa revogar um ato administrativo com o
mesmo conteúdo, mediante o pagamento de justa indemnização, especialmente
quando a confiança gerada pelo primeiro ato (bilateral) deveria merecer maior
tutela que a gerada pelo segundo ato (unilateral).
Todavia, há quem aponte que esse argumento
assenta na premissa errada de que aos contratos substitutivos de atos
administrativos se aplicam os regimes gerais de modificação e resolução
unilateral dos contratos administrativos. Pelo contrário, é defendido que não
se deve estender o regime dos contratos ao dos atos, que têm previsão legal
expressa (art. 167.º CPA), mas antes o regime dos atos aos contratos administrativos
com objeto passível de ato. É esta extensão que o artigo 338.º CCP vem fazer,
ao estabelecer que nos contratos com objeto passível de ato administrativo as
partes têm a faculdade de fixar livremente os pressupostos da sua modificação
ou resolução.
Assim, a substituição do ato por contrato não
permite à Administração subtrair-se livremente ao regime consagrado para o
correspondente ato administrativo, designadamente no que respeita às normas
dirigidas a salvaguardar a estabilidade das situações jurídicas favoráveis
decorrentes de atos administrativos constitutivos de direitos, como o n.º 2 do
art. 167.º. Entende por isso a referida doutrina que, nestes contratos, “os
poderes de modificação e resolução unilateral só existirão se forem estipulados
no contrato e só poderão ser legitimamente exercidos em conformidade com os
pressupostos desse modo estipulados”, não podendo neles ser introduzidas
cláusulas acessórias que não seriam admissíveis no correspondente ato
administrativo. O art. 167º CPA constitui “a última ratio, a barreira
que, por força da ressalva final do artigo 336º CCP, não permite que este
preceito possa ser invocado como fundamento normativo para precarizar as
situações subjetivas de vantagem a constituir na esfera do contraente privado para
além dos estritos condicionalismos em que esta precarização é admitida pelo
CPA”.
IV.
Embora se concorde
com a crítica ao argumento feito, não deixa de se verificar que o regime de
resolução e modificação do contrato administrativo (com objeto não passível de
ato) por motivos de interesse público é mais flexível que o decorrente do art.
167.º e que, como foi referido, o espírito do sistema é favorável à revogação
de atos administrativos constitutivos de direitos em casos mais amplos que os
consagrados no n.º 2 do art. 167.º CPA.
I.1.
Interpretação do
n.º 1 do art. 266.º
I. A revogação de atos administrativos assenta
numa colisão de princípios[6]. O fim da revogação é a
prossecução do interesse público (n.º 1 do art. 165.º CPA). O seu limite são os
direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e a confiança
criada pelo ato administrativo a revogar (nos 2 e 3 do art. 167.º
CPA).
Ora, nos termos da Constituição “a Administração
Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos dos cidadãos” (n.º 1 do artigo 266.º CRP,
replicado no artigo 4.º CPA). Assim, o problema da revogação de atos
constitutivos de direitos encontra a sua resposta numa adequada ponderação dos
dois primeiros e principais princípios que regem a Administração Pública.
Primeiros, porque o n.º 1 do art. 266.º é o primeiro preceito do Título IX da
Parte II da Constituição: “Administração Pública”. Principais, porque, tendo
valor constitucional, definem o fim e o limite de todo o agir administrativo.
Cabe, antes de mais,
interpretar o n.º 1 do artigo 266.º, para de seguida refletir sobre qual a
adequada ponderação dos princípios em colisão e, finalmente, apreciar a regime
do CPA à luz dessa ponderação.
II. “A Administração
Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Como foi referido, o fim do
agir administrativo é a prossecução do interesse público, e o seu limite é o
respeito pelos direitos e interesses legalmente previstos dos cidadãos.
Note-se que a Administração não está vinculada a
não violar os direitos e interesses dos administrados, mas apenas a
respeitá-los. A Constituição estabelece a inviolabilidade dos direitos à vida
(n.º 1 do art. 24.º) e à integridade física e moral (n.º 1 do art. 26.º), a
inviolabilidade das liberdades de consciência, de religião e de culto (n.º 1 do
art. 41.º) e a inviolabilidade do domicílio e do sigilo da correspondência e
dos outros meios de comunicação privada (n.º 1 do art. 34.º). Mas os restantes
direitos, liberdades e garantias, bem como outras situações jurídicas ativas
não decorrentes da Constituição, quando confrontados com o interesse público,
não são invioláveis.
Na doutrina, também se encontra quem considere
que “a ressalva dos atos administrativos constitutivos de direitos” é um dos
elementos do Estado de Direito. A “ressalva”, todavia, não significa
inviolabilidade.
Tal quer dizer que, num caso concreto, os
direitos e interesses do particular apenas merecem “respeito” (n.º 1 do artigo
266.º), podendo ser afetados, segundo uma adequada ponderação dos princípios em
jogo. E em que termos podem ser afetados? Recorrendo a um critério da
Constituição, “mediante o pagamento de justa indemnização” (n.º 2 do artigo
62.º CRP).
Assim, e de acordo com uma interpretação literal,
não se pode concluir pela inviolabilidade dos direitos e interesses dos cidadãos
constituídos por ato administrativo, não se podendo depreender, no mesmo
sentido, que a Constituição pugna pela irrevogabilidade dos atos constitutivos
de direitos consagrada no CPA.
III. Em termos sistemáticos o n.º 1 do art. 266.º
é o primeiro e principal princípio regulador do agir administrativo.
Já o artigo 268.º CRP vem
concretizar o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadãos. Assim, uma lesão de direitos e interesses dos
administrados com fundamento em motivos de interesse público é, em princípio,
admissível, se forem respeitados os seguintes limites:
i)
respeito pelos
direitos e garantias consagrados pelo artigo 268.º CRP;
ii)
“mediante o
pagamento de justa indemnização” (artigo 62.º CRP);
iii)
e segundo uma
adequada ponderação dos princípios do artigo 266.º CRP.
É ainda de notar que os princípios da prossecução
do interesse público, do respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos administrados e da tutela da confiança não são os únicos a ponderar.
Reforçando a possibilidade de revogação de atos constitutivos de direitos no
interesse da coletividade, os princípios da justiça (distributiva), da
democracia económica e social, do Estado social e da imparcialidade.
Se é verdade que a Constituição portuguesa é uma
Constituição de Estado de Direito, baseada na dignidade da pessoa humana, “na
construção de uma sociedade livre” e no respeito e na garantia de efetivação de
um imenso conjunto de direitos e liberdades fundamentais, não se pode ignorar que
a Constituição também se funda na vontade popular e na construção de uma
sociedade justa e solidária e que visa a realização da democracia económica,
social e cultural (artigos 1.º e 2.º CRP), sendo a efetivação do também
extensíssimo conjunto de direitos económicos e sociais uma tarefa fundamental
do Estado (alínea d) do artigo 9.º CRP).
Uma
interpretação do n.º 1 do art. 266.º que privilegie o interesse público nos
termos até agora explicados, não é contraditória com uma conceção
compromissória ou mesmo com uma conceção personalista da Administração Pública
pois, embora não seja radicalmente garantística dos direitos e interesses
individuais dos administrados, não coloca em causa a primazia da dignidade da
pessoa humana, eixo nuclear da Constituição material portuguesa.
Assim, o n.º 1 do artigo 266.º CRP não pode
deixar de ser interpretado à luz dos princípios da justiça distributiva, do
Estado social e da democracia económica e social (“elemento essencial de
interpretação”[7]),
que apontam para uma prevalência das necessidades coletivas, em detrimento dos
direitos individuais (sem nunca pôr em causa a dignidade da pessoa humana ou o
núcleo essencial de qualquer direito fundamental).
Maria Inês Lemos,
subturma 14
1 Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2013, p. 419-420.
2 Referindo que a nova al. c) veio “precarizar todos os atos constitutivos de direitos”, Paulo Otero, O Significado Político da “Revisão” do Código do Procedimento Administrativo, p. 15.
3 João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.º Ed, Âncora editora, 2016, p. 264.
4 Vieira de Andrade, “A “revisão” dos actos administrativos no direito português” in Legislação – Cadernos de Ciência e Legislação, n.os 9/10, janeiro/junho, 1994, pp. 196.
5 Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo, 2ª Ed., ano e editora p. 484-486
6 Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2007, Dom
Quixote, p.190-191.
7 Gomes Canotilho, Direito
Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Ed., Almedina, 2003, p. 341.
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