A Relação dos Particulares com a Administração Pública

1. Introdução

O tema da Relação entre os Particulares e a Administração Pública causa alguma divergência na doutrina. A posição dos Particulares perante a Administração Pública tem mudado ao longo dos anos, mas até aos dias de hoje existem diversas teorias que procuram explicar e definir o estatuto dos Particulares nas relações que possuem com a Administração, ainda não tendo sido possível chegar a um consenso. É a este assunto que pretendo dedicar-me neste texto e para tal irei abordar temas como a relação dos Particulares e da Administração Pública no Estado Liberal, o conceito de Relação Jurídica Administrativa, os diferentes modos de conceber as Posições de Vantagem dos Particulares e o estatuto destes perante a Administração Pública segundo a Constituição Portuguesa.

2. Particulares Como Objetos da Administração Pública

A Administração Pública já era uma realidade existente muito antes da Revolução Francesa, no entanto este evento levou a grandes modificações no sistema político francês, incluindo na Administração. A Administração Pública, assim como todo o Estado, passou a ser regida pelos ideais liberais e pelos princípios a este associados. No entanto, esta transformação não foi muito bem sucedida, existindo contradições a vários níveis, mas, nesta exposição, pretendo-me concentrar no aspecto da relação da Administração com os Particulares. 

Na verdade, ao Estado Liberal, associamos uma Administração Agressiva, que actuava de forma unilateral e autoritária. Considerava-se que o particular não tinha direitos perante a Administração, não passando de um “administrado”, de um mero “objeto” do poder soberano. O surgimento do próprio Direito Administrativo em França, com o Acórdão Blanco de 1873, é uma grande manifestação desta desconsideração pelo Particular. Este acórdão proferido pelo Tribunal dos Conflitos consagrou a autonomia do Direito Administrativo de forma a evitar a responsabilização da Administração Pública pelo acidente de Agnes Blanco. O Direito Administrativo surgiu assim, para negar um direito de um particular, concretamente o direito de Agnes Blanco a ser indemnizada. Com a consagração do Direito Administrativo como ramo do direito iniciou-se “um processo de progressiva fuga ao direito comum e ao princípio da igualdade que lhe está subjacente”(1). Foram criadas regras e princípios especificamente reguladoras da Administração Pública, atribuindo-lhe prerrogativas de autoridade e era reconhecida a superioridade da Administração Pública em relação aos Particulares.

Assim, o Estado Liberal e o início do Direito Administrativo marcam uma relação desequilibrada entre a Administração e os Particulares, em que os primeiros encontravam-se numa clara posição de superioridade e os segundos estavam desprovidos de quaisquer direitos face ao poder administrativo.

3. A Relação Jurídica Administrativa

O conceito de Relação Jurídica Administrativa teve origem no séc. XX, nas doutrinas alemãs e italianas e é definido como toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo (2). 

Atualmente, existe um consenso quanto à existência de relações entre a Administração e os Particulares tuteladas pelo Direito que, consequentemente, devem ser consideradas Relações Jurídicas Administrativas. O Professor Freitas do Amaral afirma que se aceitarmos a noção teórica de relação jurídica e desde que as relações entre a Administração e os Particulares sejam reguladas pelo Direito Administrativo, não existe qualquer razão para negarmos a existência da Relação Jurídica Administrativa (3). 

Numa fase inicial do Direito Administrativo, considerava-se que apenas existia relação jurídico-pública, regulada por normas deste ramo do Direito, quando a Administração atuasse investida em poderes de autoridade e os Particulares estivessem vinculados a deveres, obrigações ou sujeições perante ela. Posteriormente chegou-se à conclusão de que existem relações jurídicas de direito administrativo que traduzem uma situação de paridade entre a Administração e os Particulares. Esta construção apresentou um avanço no que diz respeito às interações entre a Administração Pública e os Particulares, uma vez que o privado passa a ser visto como um sujeito jurídico autónomo e não apenas um “objeto” do poder administrativo. A Relação Jurídica, ao realçar os direitos dos cidadãos e não o poder administrativo, possibilita o tratamento do particular como um sujeito de direito, numa posição inicial de igualdade perante a Administração (4). A adoção da noção de Relação Jurídica corresponde ao modo mais correto de conceber o relacionamento entre a Administração e os Particulares num Estado de Direito 

Ainda sobre as Relações Jurídicas Administrativas cabe referir que estas não têm de ser necessariamente bilaterais, podendo ser também multilaterais. A multiplicidade de destinatários de grande parte das atuações jurídicas contemporâneas levou ao alargamento da figura da Relação Jurídica Administrativa de forma a incluir as Relações Multilaterais. Esta figura resulta do surgimento de decisões administrativas que não afetam apenas os Particulares que participam nela diretamente, mas também outros. Deste modo é possível atribuir posições de vantagem ou meios de defesa a Particulares que não estejam diretamente incluídos na situação, mas que nela tenham interesses evolvidos.

4. Os Direitos dos Particulares

Se, atualmente, encontrarmos uma aceitação genérica da existência de Relações Jurídicas Administrativas, o mesmo já não pode ser dito quanto ao modo de conceber as posições de vantagens dos Particulares em relação à Administração Pública. Este tema deu lugar ao desenvolvimento de diversas teorias e, dado o âmbito deste texto, irei expor as que considero mais relevantes.

4.1. Direito à Legalidade

A primeira concepção que irei abordar defende a existência de um Direito à Legalidade. Este teria fundamento no interesse processual e consistiria no poder dos Particulares de exigir da Administração o respeito pelas disposições legais que os vinculam. Nestes casos existiria uma convergência entre os interesses privados dos Particulares e o interesse público seguido pela Administração.

Esta construção encontra-se, no entanto, ultrapassada. A verdade é que o Direito à Legalidade não se distingue do direito objetivo e nada acrescenta à norma jurídica. Nunca poderia ser considerado um direito subjetivo, uma vez que, como afirmou o Professor Vasco Pereira da Silva, é uma “espécie de direito sem sujeito, pois todos os indivíduos (e nenhum) são seus titulares” (5). 

4.2. Direitos Subjetivos e Interesses Legítimos

Numa outra tese, dentro das posições de vantagem dos Privados face à Administração, temos a distinção entre Direitos Subjetivos e Interesses Legítimos. Esta diferenciação dos dois conceitos é uma característica de Direito Italiano que, em Portugal, foi adoptada pelo Professor Freitas do Amaral. Nesta construção, tanto nos Direitos Subjetivos, como nos Interesses Legítimos, existe um interesse privado reconhecido e protegido pela lei. No entanto, existe uma diferença na forma como essa proteção é efetuada. 

Nos Direitos Subjetivos, a proteção é imediata e plena. Quando está em causa um Direito Subjetivo o Particular tem a faculdade de exigir à Administração a satisfação integral do seu interesse privado, ou seja, “existe um direito à satisfação de um interesse próprio”(6).

Já nos Interesses Legítimos, a proteção é mediata e mitigada. Nestes casos, o interesse protegido diretamente é um interesse público e, por isso, o Particular não pode exigir à Administração que satisfaça integralmente o seu interesse privado, mas apenas o que o não prejudique legalmente. No Interesse Legítimo, o que existe é apenas uma “garantia da legalidade das decisões que versem sobre um interesses próprio”(7).

Esta distinção é, porém, contestada, nomeadamente pelo Professor Vasco Pereira da Silva. O Professor considera que não existe qualquer justificação teórica para a diferenciação entre Direitos Subjetivos e Interesses Legítimos, pois defende que a diferença entre os dois conceitos “não respeita, portanto, à existência do próprio direito, mas a uma, eventual, maior ou menor amplitude do seu conteúdo”(8).

4.3. Direitos Subjetivos Públicos

Esta última construção de que irei falar, unifica as posições de vantagens dos Particulares, considerando que, dentro destas, existem apenas Direitos Subjetivos. Este conceito era já uma realidade conhecida do Direito Privado, mas agora vemos a sua transposição para o Direito Público. A concepção em questão teve origem na Alemanha e, em Portugal, é defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva.

Antes de abordar o impacto que os Direitos Subjetivos Públicos tiveram na relação dos Particulares com a Administração Pública, compete explicar a origem e, tal não seria possível sem invocar a Teoria da Norma de Proteção. Esta ideia foi, em primeiro lugar, teorizada nos finais do séc. XIX por Ottmar Buehler, que definiu três condições necessárias para a existência de um Direito Subjetivo: 1) a existência de uma norma integralmente vinculativa, 2) a intenção do legislador de proteger interesses individuais e 3) a tutela jurisdicional da posição individual. Esta formulação, apesar de representar um grande avanço no que toca às relações entre os Particulares e a Administração, não era suficiente, uma vez que deixava de fora algumas posições de vantagens dos privados e ainda continha traços característicos do Estado Liberal e da Administração Agressiva.

Assim, já no séc. XX, Otto Bachof irá retomar esta construção, reformulando-a. Em relação à primeira condição, deixa de ser exigido uma norma jurídica vinculativa e passa a ser necessária apenas a existência de vinculações jurídicas. A versão anterior desta condição excluía como fundamento dos Direitos Subjetivos as normas que atribuíam à Administração qualquer discricionariedade. Com a nova formulação, basta que a norma jurídica contenha um dever de comportamento da Administração, para estarmos na presença de um Direito Subjetivo dos Particulares. Quanto à segunda condição, Bachof determinou o alargamento das normas que se considera estarem ao serviço da proteção de interesses individuais. Deste modo, sempre que uma norma se destine à proteção de interesses de cidadãos individuais, mesmo que ela esteja próxima de satisfação de interesses públicos, o indivíduo possui um Direito Subjetivo. No que diz respeito à terceira e última condição, esta caiu em desuso, pois passou-se a considerar que a tutela jurisdicional da posição individual é uma consequência do Direito Subjetivo e não uma condição para a sua existência. A partir desta reformulação o critério relevante para a existência de um Direito Subjetivo passou a ser o da determinação dos interesses protegidos pela norma, que é apurado através do sentido da norma.

Contudo, mesmo após esta reforma da Teoria da Norma de Proteção, com as novas formas de atuação da Administração, surgiram alguns problemas relacionados com o conceito de Direito Subjetivo Público. A teoria em causa assentava ainda na ideia da atribuição de Direitos Subjetivos aos Particulares através da lei e não tinha em consideração o Direito como um todo. Isto resultava a que, na determinação dos Direitos Subjetivos dos Particulares, apenas se observasse as leis ordinárias, descartando até a Constituição. Consequentemente, os Direitos Fundamentais não eram incluídos no conceito de Direito Subjetivo. Estes problemas que surgiram no final do séc. XX, levaram ao tratamento unitário de todos os Direito Subjetivos Públicos, independentemente da sua fonte.

Tendo esta evolução da Teoria da Norma de Proteção em conta, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que estamos perante um Direito Subjetivo Público “sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a proteção dos interesses dos Particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero benefício de facto decorrente de um direito fundamental” (9).

4.4 Impacto dos Direitos Subjetivos Públicos nas Posições dos Particulares

Após apresentar a construção que fundamenta a existência dos Direitos Subjetivos Públicos, resta ainda refletir sobre o impacto que estes tiveram na relação do Particulares com a Administração Pública.

Das três teorias apresentadas sobre a posição dos Particulares face à Administração, esta última, que compreende todas as posições de vantagem dos particulares como Direitos Subjetivos, é aquela que apresenta um maior avanço da posição dos Privados. É o reconhecimento de Direitos Subjetivos que faz com que o indivíduo deixe de ser tido como um “objeto” da Administração. O Particular deixa de ocupar uma posição de subalternidade perante a Administração, passando a relacionar-se com ela numa posição de igualdade. Se isto coincide com o que já foi dito sobre as Relações Jurídicas Administrativas, é porque as duas noções estão intimamente ligadas. 

O Particular titular de Direitos Subjetivos passa a ser um sujeito de direito em condições de estabelecer Relações Jurídicas com a Administração Pública. Esta relação entre os Privados e a Administração não seria possível se o indivíduo não possuísse Direitos Subjetivos Públicos. “O reconhecimento ao indivíduo da titularidade de direitos subjetivos constitui, portanto, o próprio fundamento da admissibilidade de relações jurídicas entre ele e o Estado”(10). As duas realidades estão tão interligadas que foi o alargamento dos Direitos Subjetivos Públicos, de forma a incluir os Direitos Fundamentais, que deu origem à construção das Relações Jurídicas Administrativas multilaterais.

Assim, ao aceitarmos a existência de Relações Jurídicas Administrativas temos também de aceitar a existência de Direitos Subjetivos Públicos, uma vez que estes “integram o conteúdo daquelas, mas também porque eles são uma condição lógica da existência de relações jurídicas administrativas”(11). Vale a pena ressaltar que ambas as realidades contribuíram significativamente para a melhoria da posição ocupada pelos Particulares face à Administração Pública.

5. Os Particulares e a Administração Pública Segundo a Constituição de 1976

Por último, cabe apreciar o que a Constituição Portuguesa atual nos diz quanto aos Particulares e à Administração. Primeiramente, o artigo 1.º da Constituição enuncia o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana e afirma que este está na base da República Portuguesa. O artigo 2.º estabelece que a República Portuguesa baseia-se, entre outras coisas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais. O artigo 9.º, alínea b) refere que uma das tarefas fundamentais do Estado é a garantia dos direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de Direito Democrático. O artigo 18.º consagra o Princípio da Proteção Constitucional Reforçada dos Direitos Liberdades e Garantias. Daqui, é possível retirar que a Constituição afasta qualquer possibilidade dos Particulares serem tratados como “objetos” não só pela Administração, como também por qualquer outro órgão ou Poder Estadual, uma vez que tal coisa seria uma violação dos Princípios mencionados, assim como dos direitos e liberdades dos cidadãos.

O conceito de Relação Jurídica Administrativa é mencionado no artigo 212.º, n.º 3 da Constituição, sendo possível constatar que este termo foi reconhecido na ordem jurídica portuguesa e que tem relevância no Direito Administrativo nacional.

Por fim, o artigo 266.º, n.º 1 da Constituição refere os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, afirmando que devem ser respeitados pela Administração Pública. A expressão “interesses legalmente protegidos” usada neste artigo é equivalente à expressão “interesses legítimos” utilizada pelo Professor Freitas do Amaral, pelo que, à primeira vista, podemos acreditar que a Constituição suporta a teoria da distinção entre Direitos Subjetivos e Interesses Legítimos. Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que a Constituição equipara estes dois conceitos “tratando-os a ambos, como situações jurídicas materiais dos indivíduos”(12). Deste modo, a norma referida não descarta a tese da unificação das posições de vantagem dos Particulares. O artigo 268.º refere ainda um conjunto de direitos que os Particulares têm perante a Administração Pública. Ambas as regras, independentemente das considerações relativas aos Interesses Legítimos, demonstram o acolhimento na ordem jurídica portuguesa dos Direitos Subjetivos Públicos dos Particulares em relação à Administração.

6. Conclusão

Concluindo, a relação entre os Particulares e a Administração Pública é uma realidade que tem vindo a sofrer várias alterações, tanto a níveis teóricos, como a níveis práticos. À luz do Direito atual, não conseguimos encontrar qualquer cabimento para um tratamento dos Privados à semelhança daquele que existia no Estado Liberal, tendo havido um longo percurso até os indivíduos ocuparem a posição que ocupam hoje diante da Administração.

É verdade que ainda existem algumas discussões relativas a determinadas especificidades das posições de vantagem dos Particulares, no entanto, já não é possível negar a existência de Relações Jurídicas Administrativas e de Direitos Subjetivos Públicos. Estes dois conceitos possibilitaram um relacionamento igualitário entre os Privados e a Administração Pública, permitindo um tratamento do Particular conforme os Princípios do Estado de Direito Democrático.

(1) Paulo Otero, Manual de Direito administrativo, pp. 275

(2) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 138

(3) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 134

(4) Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 187

(5) Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pp. 103

(6) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 59

(7) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 59

(8) Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pp. 116

(9) Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pp. 112

(10) Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 212

(11) Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 212

(12) Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pp. 121

Ana Francisca Teixeira

N.º de Aluno: 67810

Turma B, Subturma 14

Bibliografia 

• AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 3ª edição, Almedina, Coimbra 2016
• OTERO, Paulo, “Manual de Direito Administrativo”, vol. 1, 1ª edição, Almedina, Coimbra 2016
• SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, Coimbra 2016
• SILVA, Vasco Pereira da, “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares: Esboço de uma Teoria Subjectivista do Recurso Direto de Anulação”, 1ª edição, Almedina, Coimbra, 1989
• SILVA, Vasco Pereira da, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, 1ª edição, Almedina, Coimbra 1996