Reflexão sobre a temática da invalidade dos Regulamentos Administrativos | Ana Martinho
Reflexão sobre a temática da invalidade dos Regulamentos Administrativos
O presente trabalho versa sobre a discussão que se levanta no âmbito da natureza das sanções atribuídas ao regulamento inválido, tendo sido vários os autores que se pronunciaram sobre esta temática. Assim, considera-se relevante desenvolver uma abordagem critica e reflexiva sobre as diferentes posições adotadas, bem como avaliar o desenvolvimento desta temática num caso real.
[Introdução]
A administração pública
corresponde a uma organização responsável por gerir recursos de modo a satisfazer
um conjunto de necessidades coletivas. Para levar a cabo esta importante
tarefa, as entidades que, no seu conjunto, integram a Administração Pública exercem
o poder administrativo de diversas maneiras, nomeadamente através da emanação
de regulamentos administrativos de modo a completar ou desenvolver os comandos
genéricos contidos na lei, através da emissão de atos administrativos com a
finalidade de resolver situações especificas, problemas individuais ou casos
concretos, procedendo assim à aplicação da lei e dos regulamentos às situações
da vida real, ou ainda, através da celebração de acordos bilaterais com
entidades privadas, designados por contratos administrativos.
Conferindo especial
atenção aos regulamentos administrativos, entende-se que estes são, nas
palavras do professor Freitas do Amaral, normas jurídicas emanadas no exercício
do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade
pública ou privada, para tal habilitada por lei. O regulamento diferencia-se das
demais manifestações jurídicas da Administração Pública pelo seu conteúdo
normativo. O regulamento é efetivamente uma fonte de direito, contém normas de
caráter geral e abstrato, às quais é inerente uma pretensão de validade para
todos os casos da mesma espécie, dentro do respetivo âmbito temporal e espacial
de aplicação. Neste sentido, a força vinculativa dos regulamentos abrange a
própria autoridade que o emitiu, sendo que a partir do momento em que o
regulamento entra em vigor, passa a integrar o bloco de legalidade ao qual a
Administração Pública está vinculada pelo principio da legalidade. Como afirma
Aroso de Almeida, é em virtude do carácter normativo do regulamento que o
princípio da legalidade se sobrepõe ao princípio da inderrogabilidade singular
dos regulamentos, consagrado no número 2 do artigo 142º do Código do
Procedimento Administrativo.
[As Invalidades dos
Regulamentos e respetivas sanções]
A revisão do Código do
Procedimento Administrativo de 2015 consagrou um novo regime procedimental respeitante
à elaboração de um regulamento, bem como um regime substantivo. O artigo 135º apresenta
uma definição do conceito de regulamento administrativo, segundo o qual, tem-se
por regulamentos administrativos “as normas jurídicas gerais e abstratas que,
no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos”. A partir desta definição é possível extrair a conclusão de
que este regime se aplica ao universo de entidades a que se aplica o Código do
Procedimento Administrativo pelo que, para além da típica Administração Pública
governamental, autárquica, autónoma e independente, estão também incluídos os
regulamentos elaborados por entidades privadas concecionárias de poderes
públicos habilitadas por lei para o efeito. Mas o que acontece quando ocorre
uma falha no procedimento de elaboração de um regulamento?
Atendendo à natureza do
poder administrativo e ao campo de influência que um ato administrativo sritcto
sensu ou um regulamento administrativo tem sobre a esfera do particular, a
questão da possível existência de vícios no processo de formação é trabalhada
como uma maior acuidade. O paradigma dos vícios e das formas no regulamento
administrativo é o da lei, ao contrário do regime seguido no ato, que
corresponde ao do negócio jurídico. O regulamento pode ser afetado
essencialmente por três tipos de vícios: competência, forma e conteúdo. Os
vícios de competência implicam a emissão de um regulamento por um órgão que não
tenha competência legal para tal. No que diz respeito aos vícios de forma, estes
podem verificar-se desde uma omissão de uma formalidade no procedimento de
elaboração até à própria carência de forma. Por fim, o vicio de conteúdo
pressupõe a colisão de uma das normas do regulamento com o bloco de legalidade,
ou seja, há uma contrariedade ao direito.
A revisão ao Código do
Procedimento Administrativo de 2015 introduziu uma nova definição do regime de
invalidade dos regulamentos onde é visível, no entender de Aroso de Almeida, a
influência da corrente doutrinal, que já tinha vindo a sugerir a adoção de
regimes diferenciados de invalidade em função das diferentes causas de
invalidade e da natureza do parâmetro de vinculação violado. Neste sentido,
verifica-se no artigo 144º a distinção entre um regime-regra e um regime
diferenciado consagrado nos números 1 e 2 deste artigo, respetivamente. No
entanto, o CPA optou por não tomar uma posição quanto à qualificação das formas
de invalidade que revestem os regulamentos ilegais, abrindo espaço para uma
divergência doutrinária quanto aos desvalores que podem afetar os regulamentos
viciados.
A partir da conjugação
do nº1 do artigoº 143 com o nº1 do artigoº 144, Freitas do Amaral entende que o
desvalor-regra do regulamento inválido é a nulidade, ao contrário do que se
verifica no regime do ato administrativo em que o desvalor-regra é a
anulabilidade, tendo por base a conjugação dos artigos 161º e 163º. A nulidade
é definida como a forma mais grave de invalidade do ordenamento jurídico, um
ato nulo não produz efeitos e não existe um prazo limite para impugnar a
nulidade junto dos tribunais administrativos. Pelo contrário, a anulabilidade é
tida como uma sanção menos gravosa, sendo que o ato anulável produz efeitos até
à data em que é declarada a sua anulação e implica um prazo limite para a
respetiva impugnação contenciosa pelo que findo o prazo, sendo a anulabilidade
sanável, o ato pode-se consolidar na ordem jurídica.
Tendo por base uma análise
crítica do regime de invalidade dos regulamentos, implementado pela revisão ao
Código do Procedimento Administrativo de 2015, se até então a regra
subentendida era a nulidade, a ideia mantém-se. Não obstante, o nº 2 do artigo 144º
introduz uma regra especial, ao estatuir que “os regulamentos que enfermem de
ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte a sua inconstitucionalidade
só podem ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela
Administração no prazo de seis meses, a contar da data da respetiva publicação,
salvo nos casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de
consulta pública exigida por lei”, consagrando a ideia de um desvalor de anulabilidade.
Com efeito, o Código do Procedimento Administrativo consagra dois regimes de
invalidade consoante se trate de um vício que afete o conteúdo ou um vicio no
seu procedimento de aprovação. Esta parece ser a solução lógica, adotando uma
interpretação sistemática da letra da lei, pelo que se entende que o legislador
quis referir expressamente duas categorias de vícios de forma (neste sentido,
as ilegalidades formais e as ilegalidades procedimentais), excluindo as ilegalidades
orgânicas.
Num sentido distinto,
autores como Alexandre Sousa Pinheiro, Marco Caldeira, José Duarte Coimbra, sustentam
uma aplicação extensiva do nº 2 do artigo 161º do Código do Procedimento
Administrativo aos regulamentos administrativos. Todavia, dificilmente se
encontra cabimento legal para esta solução, uma vez que não faz sentido aplicar
uma norma especificamente prevista para os atos administrativos aos
regulamentos administrativos. Por sua vez, Aroso de Almeida considera que os
elementos do artigo 144º apontam para um regime de anulabilidade, uma vez que o
nº 2 deste artigo afasta a possibilidade de invocação e declaração oficiosa a
todo o tempo, estabelecendo um prazo limite de seis meses e, subentende-se, por
uma interpretação a contrario sensu, que a vontade do legislador era salvaguardar
a atribuição mais grave possível (nulidade) para os casos de
inconstitucionalidade. Neste sentido, o autor reconhece a existência de um
regime de nulidade atípica para estes casos de inconstitucionalidade dos
regulamentos, que “em muito se aproxima do da anulabilidade”, uma vez que por
um lado é possível invocar e reconhecer a invalidade a todo o tempo mas, por
outro lado, existem também afinidades com o regime da anulabilidade,
nomeadamente no que diz respeito ao efeito repristinatório consagrado no nº 3
deste artigo 144º, que implica a destruição de “todos os eventuais efeitos
precários” e, admite a “repescagem de efeitos jurídicos prototípicos ou
primários”. Já Vasco Pereira da Silva defende uma natureza sui generis, de
acordo com a qual sanção jurídica associada à invalidade dos regulamentos não é
nem uma nulidade nem uma anulabilidade, trata-se de uma realidade com natureza
declarativa cabendo ao intérprete-aplicador da norma declarar a invalidade do
regulamento. Uma vez declarado pelo Tribunal como tal, o regulamento é
inválido.
Noutra linha de
pensamento, Blanco de Morais adota uma conceção de invalidade mista para os
casos de inconstitucionalidade dos regulamentos, argumentando que ainda que se
verifique um paralelismo processual com o regime da nulidade atípica que recai
sobre as normas declaradas inconstitucionais, de acordo com o artigo 282º da
Constituição da República Portuguesa, os efeitos repressivos pressupostos pelo
nº4 do artigo 76º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ficam salvaguardados
pelo nº3, deste mesmo artigo. Uma vez que “a retroatividade da declaração de
ilegalidade não afeta os casos julgados nem os atos administrativos que
entretanto se tenham tornado inimpugnáveis, salvo decisão em contrário do
tribunal quando a norma respeite a matéria sancionatória e seja de conteúdo
menos favorável ao particular” (art.º 76, nº4 do TPCA), subentende-se que os
efeitos sancionatórios de uma norma inválida não abrangem atos dependentes da
mesma que, por vícios próprios, impliquem a sua anulabilidade, estando sujeitos
a um prazo especialmente previsto por lei para o efeito. A partir deste
raciocínio derroga-se o instituto da nulidade, caracterizado por uma
imediatividade que implica a eliminação de todos os atos constituídos ao abrigo
da norma nula, excetuando o caso julgado. Na perspetiva deste autor,
verifica-se na ordem jurídica a cumulação de várias características típicas da
anulabilidade como a caducidade da ação, a impossibilidade de impugnação de
atos por força do decurso do prazo de impugnação em caso de vícios formais e a
reforma e conversão de atos inválidos, com características típicas da nulidade
como a possibilidade da declaração oficiosa, o efeito repristinatório e a “incaducabilidade”
da impugnação fundada em vício material ou de competência, convergindo num
regime misto como referido anteriormente.
[Análise de um caso
real]
O Acórdão do Tribunal
Central Administrativo do Sul, de 19 de junho de 2019, relatado por Paula de
Ferreirinha Loureiro reflete na prática o tratamento dado a esta temática da
invalidade dos regulamentos. Neste processo, o Reitor da Universidade de
Lisboa, assumindo a posição de recorrente, interpôs recurso jurisdicional do
Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em 14 de
junho de 2010, que terá declarado a ilegalidade, com força obrigatória geral,
das normas contidas num despacho emitido em 2003 que equiparava, para efeitos
de vencimento, cargos de Administrador a Diretor-geral e o cargo de Secretário
da Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais ao cargo de Subdiretor-Geral.
Inconformado com a decisão proferida, o recorrente apelou ao Tribunal Central
Administrativo do Sul, alegando a subsistência de erros de julgamento que, no seu entender, justificam
a revogação da decisão em crise. O Recorrente discorda do julgado na Instância a
quo, alegando erros de julgamento no que concerne à apreciação e julgamento
realizado quanto à inutilidade da vertente lide e quanto à falta de objeto
processual. O Recorrente afirma que, contrariamente ao consignado no acórdão
recorrido, o que está em causa é de facto a produção de um ato ratificativo e
não de um ato revogatório, sendo que a eventual produção de efeitos dos
despachos em causa ficaria sempre sanada de ilegalidade com base no preceito do
artigo 137º do Código do Procedimento Administrativo. Já o Recorrido, alega que
os despachos reitorais em crise terão produzido efeitos enquanto não foram
suspensos pelo que, não tendo sido revogados os aludidos despachos, permanece
por averiguar a legalidade dos mesmos, ainda que os efeitos estejam
circunscritos a um período temporal restrito.
Quanto à solução que
merece ser acolhida, o Tribunal entendeu que tendo em conta o discurso
fundamentador, o conhecimento da lide é possível e útil. Assim, perscrutando o
raciocínio presente na decisão recorrida, bem como a posição assumida pelo
Recorrente nas suas alegações de recurso, o ato normativo posterior, aprovado
em 2004, deve configurar-se como ato ratificativo dos despachos reitorais
emitidos em 2003. É de facto, neste particular aspeto, que o Recorrente fundamenta
o erro de julgamento que subsiste no acórdão. A ratificação traduz-se na
emissão de um ato através do qual o órgão competente para a prática de um ato
procede à sanação de um vicio deste relativo à competência, forma ou
formalidades, nos termos do artigo 137º do CPA, ou seja, a ratificação
consubstancia um ato secundário, que versa diretamente sobre um ato primário
operando através de uma confirmação ou substituição deste, de forma a
harmonizá-lo com a ordem jurídica. Este mecanismo, como o próprio artigo
indica, encontra-se reservado para atos padecentes de invalidades que conduzam
à sanção da anulabilidade, uma vez que a ratificação de atos nulos
apresenta-se, em Direito Administrativo, como uma impossibilidade jurídica. Entende-se
que os Despachos Reitorais emitidos em 2003 não configuram atos administrativos,
assumindo uma natureza normativa, uma vez que possuem as características
típicas da norma jurídica, designadamente, generalidade e abstração. De facto,
a diferença entre ato e regulamento reside, como indica Luis Morell Ocanã, em Curso
de Derecho Administrativo, no carácter inovador que o Regulamento introduz
no ordenamento jurídico, sendo que o seu cumprimento não se esgota, é continuo,
ao passo que o cumprimento do ato esgota a sua eficácia, é consumptivo.
Configurando os
Despachos Reitorais como autênticos regulamentos, importa saber se o regime da
ratificação inscrito no artigo 137º que está delineado para a figura do ato
administrativo, pode ser aplicado ao regulamento. Neste sentido, Mário Esteves
de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim entendem que não são apenas as
disposições do Código do Procedimento Administrativo especificamente previstas
para o regulamento que se aplicam à atividade regulamentar da Administração
Pública, afirmando a possibilidade de aplicação de outras normas distintas. A
emissão dos Despachos Reitorais foi procedida por um órgão incompetente para
tal culminando na sua ilegalidade por num vicio de incompetência relativa, que
se entende que acarreta a anulabilidade de um ato. Neste caso verificou-se
também um vicio de violação de lei perpetrado pelos aludidos Despachos
Reitorais. Assumindo então que os Despachos sob impugnação padecem de dois
vícios diferentes, a incompetência relativa e a violação de lei, importando
apurar se tais ilegalidades podem ser objeto da reclamada sanação por via da
ratificação. Neste Acórdão entendeu-se que, se por um lado, até pode ser
equacionável a admissibilidade da figura da ratificação-sanação para a
invalidade do regulamento administrativo quando esteja em causa o vício de
incompetência orgânica, também será certo que tal raciocínio é manifestamente inadmissível
numa situação em que a patologia que afeta o regulamento diz respeito ao seu
conteúdo, pois tal comporta um padrão de gravidade superior pressupondo também
um maior grau de censurabilidade, e consequentemente, de desvalor jurídico,
conduzindo à aplicação da nulidade. Com efeito, conclui-se que queda inviável a
aplicação da figura da ratificação no caso em apreço, uma vez que, tal como já
foi mencionado, esta apenas se aplica em casos que impliquem a anulabilidade. O
Tribunal Central Administrativo Sul concedeu provimento ao recurso
jurisdicional, sustentando a impossibilidade superveniente da lide, determinada
pela perda do objeto da ação.
Embora o acórdão
enunciado não aprofunde a discussão sobre a natureza da sanção, a partir desta
análise é possível concluir que o novo Código prevê tacitamente dois tipos de
sanções consoante a invalidade em causa, sendo a sua aplicabilidade dependente
da censurabilidade da invalidade. Naturalmente, uma invalidade que diga
respeito ao conteúdo do regulamento pressupõe um maior grau de censurabilidade
uma vez que choca com o equilíbrio da ordem jurídica. Ainda que o legislador não
tenha previsto expressamente um regime de sanção para os regulamentos
administrativos, parece claro que não fará sentido sustentar uma aplicação
analógica do regime previsto para o ato administrativo ou ainda alegar a existência
de um sistema totalmente distinto que não é compatível nem com a anulabilidade
nem com a nulidade.
Bibliografia:
Otero, Paulo – Direito
do Procedimento Administrativo Vol. I
Amaral, Diogo Freitas
do – Curso de Direito Administrativo
Almeida, Mário Aroso de
– Teoria Geral do Direito Administrativo
Morais, Carlos Blanco de – Novidades Em Matéria Da Disciplina
Dos Regulamentos No Código Do Procedimento Administrativo
Gonçalves, Fernando – O Novo Código do Procedimento
Administrativo Anotado e Comentado
Comentários
Enviar um comentário