Princípio do aproveitamento dos atos administrativos

 O principio do aproveitamento dos atos administrativos.

Inês Afonso nº67807

O conceito do princípio de aproveitamento

O conceito de “aproveitamento” revela uma essência relacionada com a utilidade, sendo que no âmbito do Direito Administrativo apresenta uma noção de reutilização de atos administrativos viciados, permitindo, com isto, o seu aproveitamento através da verificação de determinados pressupostos e fundamentos jurídico-legais que justificam essa finalidade.
Importa perceber que, segundo o artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo,  um ato administrativo pode ser definido como “decisões que, no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” .

Este é um princípio geral do direito administrativo aplicável pela jurisprudência portuguesa.

De fonte doutrinal e com uma aplicação maioritariamente jurisprudencial até à sua consagração na lei, este princípio tem sido analisado no âmbito do regime de invalidade do ato administrativo e da importância das formalidades e do procedimento na formação e manifestação da vontade administrativa.
O princípio do aproveitamento do ato administrativo teve, com a aprovação do novo Código do Procedimento Administrativo em Portugal, pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro,  um forte impulso no ordenamento jurídico português, maioritariamente devido a sua positivação.

A problemática do principio do aproveitamento

Este principio suscita uma problemática ligada a uma salvaguarda do principio de legalidade, especialmente no que toca à legalidade procedimental, uma vez que leva a uma desvalorização do direito das formas através da degradação das formalidades essenciais e não essenciais.
Se por um lado o resultado final foi atingido e, portanto, o Direito foi cumprido no que concerne à situação particular, por outro lado, verifica-se uma atitude mais desculpável  na atuação da Administração Pública em relação ao incumprimento.

Sendo que gera esta problemática poderá levar a questionar qual será, então, a relevância jurídica deste principio.

O aproveitamento do ato administrativo tem um propósito de racionalidade, que visa promover a economicidade, a eficiência e a celeridade dos atos praticados pela Administração Pública.

No atual Código de Procedimento Administrativo, o aproveitamento do ato administrativo encontra-se explanado no n.º 5 do artigo 163.º do Código de Procedimento Administrativo, representando uma exceção da regra geral de anulação do n.º 1 do artigo 163.º do Código de Procedimento Administrativo, ou seja, trata-se de uma fonte de limitação à anulação administrativa. O que leva à concretização do seu principal objetivo de afastar o efeito anulatório do ato administrativo, após a verificação de determinados pressupostos em que se possa assegurar que o ato anulável seria praticado da mesma forma, desde que o teor da decisão final não seja afetada.

Verificamos que são necessários os seguintes elementos para a sua configuração:

1) Resultado legalmente vinculado da atividade administrativa;

2) Existência de um vício do ato administrativo;

3) Dos autos devem constar elementos cognitivos necessários que permitam concluir que a decisão tomada era a única legal e concretamente possível. Tendo em conta que o novo ato a praticar em execução de um ato administrativo anulado a ser aproveitado teria, necessariamente, o mesmo conteúdo decisório.

 Contrariamente ao que se verificava antes da entrada em vigor do novo Código de Procedimento Administrativo, o artigo 163.º/5 passa agora a ser dirigido quer ao Tribunal, quer à Administração Pública, tendo o juiz o imperativo de não anular um ato administrativo sempre que se verifiquem os pressupostos previstos na lei e não a faculdade de anular ou não um ato administrativo.
No âmbito da Administração, podemos assistir a ratificações, reformas ou conversões de um ato, aproveitando-o, apesar dos vícios.
Se o ato for aproveitado pelos tribunais, estamos, então,  perante a desconsideração da relevância dos vícios, permitindo-lhe manter a respetiva validade.

As formalidades essenciais no principio do aproveitamento

O principio do aproveitamento do ato administrativo tem associada a si uma ideia da rejeição ou desprezo das formalidades essenciais, as quais ditam a anulabilidade do ato, sendo, por isso, condicionantes da validade de um ato administrativo.

Importa, por isto, perceber o que são formalidades essenciais. Estas fazem parte de uma etapa que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa, todas as formalidades prescritas por lei são essenciais e se não for respeitado o procedimento administrativo há ilegalidade do ato.

Para este principio importam as formalidades essenciais que condicionam a validade do ato e não a sua eficácia.

Segundo a teoria das formalidades essenciais, num primeiro momento deve proceder-se à distinção entre formalidade essencial e não essencial

Posteriormente, após a decisão em relação a  essencialidade, deveria ponderar-se quanto à possibilidade de degradação da formalidade em não essencial.
Estes critérios correspondem a casos em que apenas se verifica um tipo de vício, de forma e de procedimento, que não esgota as possibilidades de aplicação do princípio do aproveitamento do ato.

No entanto, o aproveitamento tanto pode ser equacionado na hipótese de um ato que tenha um vício de forma como de um vício de substância, por exemplo quanto ao conteúdo.

Apesar do número elevado de casos de vícios de forma ou de procedimento em que o princípio vem referido, alguma jurisprudência tem admitido a sua aplicação em vícios substanciais, ultrapassando o sentido estrito do princípio do aproveitamento do ato, a teoria das formalidades essenciais e aquele tipo específico de vícios.

Conclui-se, assim, que o princípio não se justifica pelo tipo de vício que o ato apresenta, sendo independente deste.

Este principio opera quando o tribunal permita concluir a irrelevância das formalidades essenciais no conteúdo do ato em questão.
Essencialmente aplicar-se-ia este principio sempre que, num ato onde as formalidades essenciais não foram aplicadas, caso estas o tivessem sido, o ato tivesse o mesmo sentido e conteúdo.

A consequência deste principio para este tipo de atos é que em vez do incumprimento da formalidade essencial levar à sua anulabilidade passa apenas a gerar uma mera irregularidade, sendo que o ato aproveitado permanece na ordem jurídica tal como um ato válido.

O Principio do aproveitamento do ato administrativo na ordem jurídica portuguesa:

Tendencialmente o Supremo Tribunal Administrativo tem adotado o principio do aproveitamento dos atos administrativos, segundo o qual a anulação de um ato viciado não será pronunciada quando seja seguro que o novo ato a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o ato impugnado.

Como visto nos Acórdão do STA proc. n.º 0805/03, de 22-06-2006; Acórdão do STA proc. n.º 0779/07 de 29-05-2008; Acórdão do STA proc. 01129/08, de 05-03-2009.

Tipos de atos administrativos suscetíveis de aprovação

Será importante perceber, no entanto, a que tipo de atos administrativos inválidos se poderá aplicar este principio, através da verificação destas características de forma cumulativa:

 - atos anuláveis;

- atos vinculados ou discricionários;

-  um pressuposto de redução a zero da discricionariedade.

Quanto à aplicação do principio em atos nulos:

Parece-nos pacífica a impossibilidade de aproveitamento de atos nulos. Com efeito, tal é possível de retirar do disposto na norma prevista no artigo 137.º do Código de Procedimento Administrativo, que determina o seguinte: “Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos e inexistentes.”.
Sendo estes mecanismos jurídicos típicos exemplos de aproveitamento de actos inválidos ao dispor da Administração Pública, e apenas aplicáveis em sede de actos anuláveis, logicamente não nos parece possível que o Tribunal aplique o Princípio do Aproveitamento a atos nulos.

Um ato nulo – sanção mais grave – não produz quaisquer efeitos ab initio, todos os que se tenham eventualmente verificado tendo-se como inexistentes.

Quanto à aplicação do principio em atos anuláveis:

A sanção aplicável ao ato inválido reveste, regra geral, a anulabilidade,  artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo ou, então, mera irregularidade.

Os atos anuláveis podem ser revogados segundo o n.º 1 do artigo 136.º para o caso específico dos atos anuláveis e para os atos administrativos em geral, o artigo 138.º do Código de Procedimento Administrativo, no prazo legal de um ano. Nestes casos a invalidade do ato subsiste, mas a sentença que dita o aproveitamento do ato, confiando-lhe um sentido de “imunidade” ao retirar efeitos derivados o vício esse ato que o invalidam, acresce que o aproveitamento do ato implica que tenha efeitos retroativos, ou seja, irá operar desde o momento da sua prática.

Podemos assim afirmar que apenas um ato administrativo anulável e, como tal, susceptível de revogação no prazo legalmente previsto, poderá ser aproveitado.

Conclusão:

O Supremo Tribunal administrativo ainda antes da consagração legal deste princípio legitimou o recurso pela administração a este princípio, principalmente no que toca a poderes vinculastes e omissão de formalidades essenciais.

Também a doutrina maioritária tem vindo a defender a utilização e o recurso a este princípio.

O principio do aproveitamento do ato pode ser definido como uma expressão de um reconhecimento da importância do substancial relativamente à forma ou procedimentos dos atos.

Pela eficiência e importância do aproveitamento de atos administrativos este consagra um importante principio da boa administração encontrando-se, por isso, positivado no CPA.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA:

AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 3ª Edição, 2018;

Inês Ramalho – O Princípio do Aproveitamento de Acto Administrativo, disponível em http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1004-2427.pdf

SILVA, Vasco Pereira Da, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, Almeida, 2021