Princípio da Proporcionalidade (Luana Gama, Turma B, subturma 14, nº66609)

 PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE (Luana Gama, Turma B, subturma 14, nº66609)

1. Surgimento e definição do Princípio da Proporcionalidade

Como já tivemos oportunidade de estudar, o poder discricionário da Administração Pública deve ser adequado e balizado pela existência de limites. Os princípios, consagrados seja no código de procedimento administrativo seja na nossa constituição, têm exatamente essa função - a de delinear a atividade administrativa. Nas palavras do Professor José FF Tavares, os referidos princípios constituem como que um código de conduta da actuação administrativa, o seu quadro de valores, as linhas delimitadoras do campo de acção da Administração Pública. Mas importa ter em mente que não se circunscrevem ao Direito Administrativo ou ao Direito Constitucional nacional, espraiam-se pelo Direito Público comparado, atingindo o Direito Internacional ou o Direito da União Europeia. 

Neste trabalho, irei abordar um principio em especifico - o da proporcionalidade - por lhe conceder especial consideração. Do meu ponto de vista, constitui-se um dos mais importantes (não desmerecendo os restantes), não só pela sua importância na génese de um Estado de Direito (artigo n.º2, CRP) mas também pela importância na certificação do equilíbrio, imprescindível na atuação administrativa.

Relativamente ao desenvolvimento da sua área de aplicação, temos que: historicamente, esteve ligado principalmente ao Direito de Policia e, com o decorrer do tempo, foi sendo desenvolvimento e aplicado em outras áreas. Para melhor compreensão, atentemos na frase proferida pelo Professor V. Vitalino Canas: “a facilidade de contaminação sucessiva de domínios materiais mais extensos permitiu que o princípio da proporcionalidade abandonasse a sua função localizada de princípio setorial, para assumir a natureza de princípio geral de direito, a que nenhuma área do direito interno, nem nenhum ato (legislativo, regulamentar, judicial, administrativo, político stricto sensu, porventura até de revisão constitucional) está imune”. 

Este principio surge na nossa constituição no artigo.º 266, n.º 2 e no artigo.º 7 do Código de procedimento administrativo. Surge, ainda, e como menciona o Professor Paulo Otero, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e, não tão diretamente, nos artigos.º 18, n.º2; artigo.º 19º, n.º4; artigo.º 271, n.º1 da CRP. Embora expresso, engana-se quem acredita que é tomado de forma única e uniforme - o conteúdo do princípio da proporcionalidade origina controvérsias e constantemente se reinventa, em resultado das diversas ocupações jurisprudenciais que, num contexto judicial global, se vão relacionando inevitavelmente. Além disso, o respetivo entendimento depende sempre do seu cruzamento com um conjunto de outras dimensões normativas, como por exemplo o princípio da separação de poderes. Não obstante todas as posições, em geral, afirma-se que o principio da proporcionalidade está na sua génese ligado à ideia de que as decisões ou medidas tomadas e adotadas pelos poderes públicos não devem exceder o estritamente necessário para a realização  do interesse público - é neste acessão que falamos em Estado de Direito. Podemos seguir-nos pela definição do Professor Freitas do Amaral: “A proporcionalidade é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.”

Isto dito, talvez possamos crer que o principio surgiu alicerçado ao constitucionalismo, mas a verdade é que surgiu muito antes disso, como nos ensina o Professor Paulo Otero, cujo pensamento se manifesta da seguinte forma: 

1. Em Platão, a igualdade surge associada à ideia de proporção, enquanto, em Aristóteles, a justiça consubstancia uma espécie de proporção da justiça;

2. A ideia de proporcionalidade surge claramente formulada em S.Tomás de Aquino, em diversas passagens, e, por essa via, parece ter entrado no Direito português.

2. Principio da Proporcionalidade

Dentro do principio englobamos 3 dimensões principais. O Professor Paulo Otero centra-se nas ideias de adequação, necessidade e razoabilidade; o Professor Freitas do Amaral, por outro lado e utilizando uma linguagem um pouco distinta, define as dimensões como Adequação, Necessidade e Equilíbrio (ou de proporcionalidade em sentido estrito). 

O que significam estas dimensões? 

• Adequação: significa que a medida tomada deve ser ajustada ao fim que se propõe atingir (artigo 7º, n.º1 CPA);

• Necessidade: pressupõe que seja escolhida a opção, de entre as muitas opções, que em menor medida lese os direitos e interesses dos particulares. De forma simples: escolhe-se a medida idónea menos lesiva (artigo.º 7, n.º 2 CPA);

• Equilíbrio: exige que os benefícios que se esperam alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária superem os custos que ela por certo acarretará (artigo.º 7, n.º 2 CPA).

Ora, concluímos que se uma determina medida não respeitar simultaneamente as três dimensões, será ilegal por desrespeito ao principio da proporcionalidade. 

Após uma leitura do Manual do Professor Paulo Otero encontramos, ainda, as diversas finalidades que este principio, na opinião do professor, visa prosseguir. Serão: 

1. A limitação na intervenção administrativa a um postulado de necessidade, submetendo-a a uma exigência de adaptação às circunstâncias de facto; 

2. Dar-nos a conhecer em que medida a ponderação da prossecução do interesse público junto dos interesses privados exige que aquele tome em consideração o respeito por estes ou em que medida estes podem sofrer uma legitima restrição por efeito da prossecução do primeiro;

2. Surge como critério de ponderação entre interesses insuscetíveis de satisfação integral, procurando uma solução harmonizadora.

Neste seguimento, podemos-nos perguntar em que situações será o principio da Proporcionalidade mais relevante. Para o mesmo professor, é tanto mais relevante na sua função paramétrica quanto mais ampla é a margem de autonomia decisória da Administração Pública, encontrando espaços preferenciais de operatividade aplicativa consoante os diversos tipos de administração. Deste modo, a ideia de adequação e de necessidade têm especial aplicabilidade no âmbito da chamada administração agressiva (que envolve restrições a direitos e interesses dos cidadãos; por outro lado, a ideia de equilíbrio dos custos/benefícios faz especial sentido no âmbito da Administração Prestadora e sempre que estamos diante atos de repercussão financeira. 

Para finalizar, abordarei brevemente o tema dos efeitos decorrentes da violação do princípio da proporcionalidade (segundo o Professor Paulo Otero). Embora a jurisprudência administrativa não se mostre uniforme quanto aos referidos efeitos: 

(1) A orientação mais recente, negando a subjetivação constitucional do princípio da proporcionalidade, permite que se fale num direito fundamental titulado pelos interessados e conclui que a violação da proporcionalidade não gera a nulidade da conduta administrativa (Acórdão da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de novembro de 2011, processo n° 1011/10, in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf.);

(2) Um entendimento mais antigo, no entanto, admitia que, em casos de "ofensa grave e grosseira" da garantia da proporcionalidade, a conduta administrativa fosse nula” (Acórdão da l° Subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 20 de maio de 1993, processo n° 31520, in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf.).

3. Conclusão 

Os princípios que se encontram do artigo 3.º ao 19.º do CPA, têm a função de delinear a atividade administrativa, principalmente no âmbito do poder discricionário da administração que se caracteriza por uma maior liberdade de “criação”.  

Considero o principio da proporcionalidade especialmente importante uma vez que é segundo este que se estabelece uma ideia de adequação, necessidade e equilíbrio entre o que se faz/opção que se escolhe e a medida das consequências/afetação dos direitos dos particulares, sendo um dos mais relevantes da prossecução do interesse público. Este principio será importante em vários âmbitos, desde a moral, orientando as decisões morais em busca do equilíbrio entre meios e fins, ao direito propriamente dito, evitando que injustiças dominem o sistema. 

Concluindo, o princípio estudado até aqui constitui-se uma das pedras basilares entre os princípios da atividade administrativa, juntamente com outros que, quer de forma explícita, quer de forma implícita se encontram na CRP ou no CPA.

4. Bibliografia

• AMARAL, D. F. do. (2018, setembro). Curso de Direito Administrativo (E. Almedina, Ed.; 4a ed.), ISBN 978-972-40-7569-3

• Gonçalves Moniz, A. R. (2021, setembro). Juízo(s) de proporcionalidade e Justiça Constitucional, O PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE (Instituto Jurídico, Ed.), ISBN 978-989-9075-13-9 

• Lopes Luís, S. (2021, setembro). Juízos de proporcionalidade e de razoabilidade à luz dos artigos 7º e 8º do Código do Procedimento Administrativo, O PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE (Instituto Jurídico, Ed.), ISBN 978-989-9075-13-9 

• OTERO, P. (2016, agosto). Direito do Procedimento Administrativo (E. Almedina, Ed.), ISBN 978-972-40-7569-3

• TAVARES , J. (2007, fevereiro). Administração Pública e Direito Administrativo (E. Almedina SA, Ed.), ISBN 978-972-40-3078-4 

• VIEIRA DE ANDRADE, J. C. (2017, dezembro). Lições de Direito Administrativo (Imprensa da Universidade de Coimbra, Ed.), ISBN 978-989-26-1488-5

Realizado por Luana Gama, Turma B, Subturma 14, nº66609