Poderemos falar da inexistência de atos administrativos?

Introdução 

        Segundo o professor Freitas do Amaral, o ato administrativo é “um ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos numa situação individual e concreta.”[1]

        Estes atos administrativos tanto podem ser válidos como inválidos. Assim, enquanto um ato administrativo válido é um ato que por ser conforme à ordem jurídica está apto a produzir efeitos, um ato administrativo inválido é um que vai de alguma forma contra a ordem jurídica e que em consequência é afetado negativamente, tornando-se inapto para produzir os efeitos jurídicos que, se fosse válido, produziria. É inequívoco que a nulidade e anulabilidade são vistas como as formas típicas de invalidade de um ato administrativo.

        No entanto, há ainda quem aponte para uma terceira figura, que se situa fora da validade e invalidade: a inexistência. Importar-me-á então perceber neste trabalho se, de facto um ato administrativo pode ou não ser inexistente.  Para isso tentarei perceber ao longo do trabalho (i) quais as condições para que possamos determinar se um ato é ou não um ato administrativo e (ii) se poderemos falar da inexistência como uma figura verdadeira ou se, por outro lado, esta será equivalente à nulidade.

 I.                Quais as condições de existência de um ato administrativo?

        Em primeiro lugar para responder à pergunta principal deste trabalho será importante tentar entender se há requisitos a serem cumpridos para que possamos identificar determinada declaração como um ato administrativo.

         Ora, segundo o professor Mário de Aroso Almeida[2] “São requisitos de existência de um ato administrativo os elementos constitutivos do ato administrativo” que se encontram por sua vez previstos no artigo 155º/2 do CPA. De facto, quando este artigo denota que “O ato considera-se praticado quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo” está a apontar para os requisitos que considera necessário para que haja um ato administrativo, ou seja, para a sua existência.

        Deste modo, segundo a posição doutrinária do referido professor, mais do que simples elementos estruturais do ato administrativo, o sujeito e o conteúdo são elementos verdadeiramente constitutivos do próprio conceito, tendo em conta o artigo 148º do CPA. Efetivamente parece-me evidente que se não se puder correlacionar uma determinada ação a um órgão com poderes jurídico administrativos esta não pode ser considerada um ato administrativo.[3] O mesmo se aplica a uma determinada ação que, por qualquer motivo, não possua conteúdo, devido ao facto de ser impossível perceber qual é a decisão proferida com vista a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

        Por outro lado, tanto o objeto do ato e o destinatário do ato são apontados como tendo um papel adjuvante, intimamente ligado ao conteúdo. Assim, quando o ato em questão tiver conteúdo esse conteúdo estiver associado a um objeto ou até a um destinatário, a falta de qualquer um destes elementos faria com que esse ato não pudesse ser considerado um ato administrativo. [4]

        Resumindo: serão necessários à existência de um ato administrativos que haja uma verdadeira decisão (ou seja que este ato tenha um conteúdo) e que essa decisão seja feita por um determinado órgão com poderes jurídico administrativos. Havendo conteúdo, quando esse ato não identificar o objeto ou destinatário a que se refere ( e quando tal seja logicamente necessário) não estaremos igualmente perante um ato administrativo.

  

II- Poderemos então falar da inexistência de atos administrativos?

        Segundo uma parte da jurisprudência e doutrina – como o professor Rogério Soares – não seria possível falar-se de inexistência de atos administrativos uma vez que esta significava o mesmo que nulidade. Muito sumariamente, a ideia defendida é a de que contraposição entre existente e inexistente não tinha qualquer possibilidade de ser imputada juridicamente. Acrescentando, é ainda referido o argumento de que de nada valeria esta distinção entre inexistência e nulidade uma vez que, na prática, os efeitos de cada uma delas seriam os mesmos. 

        Contrariando esta ideia surgem as doutrinas de professores como Freitas do Amaral o Mário Aroso de Almeida. Efetivamente, segundo esta ideia doutrinária, se faltar a um determinado ato algum dos requisitos – apresentados anteriormente – estaremos apenas perante um ato aparentemente administrativo. No entanto, o professor Mário Aroso de Almeida afirma que: “as declarações que não possuam as características próprias de um ato administrativo não devem ser consideradas como atos administrativos inexistentes, na medida em que essa expressão é uma contradição nos próprios termos”[5]. Ou seja, afirma-se que ou estamos perante um ato administrativo ou estamos perante um ato que é apenas na sua aparência um ato administrativo, não se devendo falar da inexistência de um ato administrativo, uma vez que tal seria contraditório.

        E é precisamente aqui que se pode encontrar uma diferença entre inexistência e nulidade. Com efeito, quando falamos da nulidade estamos em pôr em causa uma validade de um ato administrativo, o que significa que estaremos necessariamente perante um ato administrativo. Por outro lado, quando falamos de inexistência estamos a perguntarmo-nos se aquele ato é ou não um ato administrativo, sendo os dois logica e evidentemente distintos. 

        Quanto ao argumento contraditório da igualdade prática dos dois na produção de efeitos, o professor Freitas do Amaral - apesar de reconhecer que o regime jurídico da inexistência se assemelha bastante ao da nulidade - aponta para o facto de não haver uma equiparação total. Segundo o autor em causa, tal demonstra-se pelo facto  de não se poder aplicar a atos inexistentes os artigos 162º/3 e 164º/3 do CPA que, de resto, se aplicam aos atos nulos.

        Assim, de forma a responder e a tomar posição quanto à pergunta orientadora do trabalho, concordo com a posição doutrinária de autores como Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida quando estes afirmam que é possível determinar a inexistência de um ato administrativo.

        Verdadeiramente, se para um ato ser considerado como um ato administrativo há uma série de requisitos a cumprir, parece-me lógico que, caso esses requisitos não sejam cumpridos, não estaremos verdadeiramente perante um ato administrativo, mas antes perante um ato apenas aparentemente administrativo. Com efeito apesar de concordar com argumento do professor Mário Aroso de Almeida de que, tecnicamente, será contraditório falarmos de atos administrativos inexistentes, creio que a inexistência jurídica de um ato administrativo é um conceito materialmente verdadeiro, importante e fundamentalmente distinto da nulidade, na medida em que qualquer particular se pode dirigir a um tribunal e pedir a declaração de inexistência de um ato que até então considerado administrativo caso este não cumpra os requisitos necessários à existência de um ato administrativo.

        Concluindo, por todas as razões apresentadas anteriormente acredito que, apesar, de tecnicamente ser incorreto falar da inexistência de atos administrativos uma vez que tal seria contraditório, será possível ir a um tribunal pedir a declaração de inexistência de um ato, de forma a tê-lo como aparentemente administrativo e que, portanto, sim, materialmente poderemos falar de inexistência de atos (até então) tidos como administrativos.  

Bibliografia

Almeida, M. A. (2015). Teoria Geral de Direito Administrativo (2ª ed.). Almedina.

Amaral, D. F. (2015). Curso de Direito Administrativo (Vol. II). Almedina.

 Trabalho de Tomás Castello Branco 

nº aluno 67841

 

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[1] (Amaral, 2015)

[2] (Almeida, 2015, p. 255 )

[3] Podem ser dados como exemplos de atos que não têm sujeitos atos que pura e simplesmente não têm qualquer indicação referente a quem os emitiu ou, por outro lado, atos praticados por alguém que fraudulentamente se faz passar por um médico, diretor de uma universidade ou juiz – entre outros exemplos

[4] Exemplificando: um ato de expropriação não poderá ser considerado um ato administrativo se não identificar claramente quem está a expropriar, da mesma forma que um ato que nomeie por exemplo um diretor de uma faculdade não será tido como um ato administrativo caso não esteja identificado quem é o novo diretor da faculdade

[5] Almeida, 2015, p. 260 )