Os vícios do ato administrativo, em concreto os vícios relativos à competência

Daniela Santos Moita, nº66401, Subturma 14

1.  Introdução

    Ao longo da história do Direito Administrativo a visão acerca do modo como deve, a Administração, atuar, foi sofrendo inúmeras alterações. Substituiu-se a ideia de uma administração fechada e autocrática por uma Administração aberta, na qual são tidos em conta os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e, é em função disso que se exige uma maior estabilidade do ato administrativo, bem como, um mais seguro regime de validade do mesmo.

    Ora, na medida em que o ato administrativo não pode contrariar a legalidade, quando a este, falta qualquer dos requisitos legais de validade, então estamos perante um ato ilegal. No entanto, não se fala somente em ilegalidade uma vez que a prática conduziu à análise de várias modalidades que a ilegalidade pode revestir consoante o elemento ou requisito do ato por ela afetado. Foi assim, que nasceu a conceção dos vícios do ato administrativo, isto é, designações específicas dos modos da ilegalidade do ato administrativo. Os vícios correspondem à inobservância das formalidades essenciais que compõem o procedimento de formação do ato administrativo

    Deste modo, o objeto de estudo deste trabalho consistirá, portanto, na análise detalhada dos vícios do ato administrativo, com especial ênfase para os vícios relativos à competência, ou seja, aqueles que compõem a ilegalidade orgânica. No entanto, é fundamental a análise dos conceitos de ato administrativo e do seu procedimento, para averiguar a invalidade e/ou ilegalidade do mesmo.

 

 2. Ato e procedimento administrativo

    Para falar dos vícios do ato administrativo, importa antes, fazer uma breve introdução do conceito de ato administrativo. E este consiste num ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade com habilitações para tal, e que, numa situação individual e concreta, traduz a decisão de determinado caso, pretendendo produzir efeitos jurídicos, como refere o professor Diogo Freitas do Amaral. Já o professor Marcello Caetano indica que o ato administrativa é nada mais do que uma conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e de modo a prosseguir os interesses indicados pela lei a seu cargo, produz efeitos jurídicos em determinado caso concreto. Desta definição resulta que o ato administrativo se analisa à base de certos elementos essenciais, nomeadamente o facto de ter de consistir na conduta de um órgão da Administração no exercício de um poder público, conduta esta que tem de ser voluntária, cujo objeto deve ser a produção de efeitos jurídicos num caso concreto, e cujo fim será a prossecução de interesses postos por lei a cargo do órgão.

    Por sua vez, o procedimento visa assegurar a transparência, isenção e eficácia da atuação da administração pública, pelo que é evidente a sua tamanha importância no que diz respeito ao controlo da legalidade e à tutela dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e é nessa medida que a preterição das formalidades do procedimento origina vício de forma gerador de ilegalidade, apesar de o próprio Código de Procedimento Administrativo admitir a substituição deste desvalor por mera irregularidade.

 

3. A ilegalidade do ato administrativo

    Relativamente à sua invalidade, ou seja, o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos, a ilegalidade foi, durante muitos anos, entendida como a única fonte de invalidade, na medida em que um ato administrativo que viole a lei é um ato administrativo ilegal.

    No entanto, atualmente, já não se considera que a ilegalidade seja a única fonte de invalidade, na medida em que além desta, existem a ilicitude, os vícios da vontade, entre inúmeros outros. Assim, atos ilícitos ou atos praticados sob coação, são atos inválidos, mas não são atos ilegais.

    Importa referir que, apesar de não ser a única, a ilegalidade é a mais importante fonte de invalidade dos atos administrativos. Quando se refere que um ato é ilegal, a legalidade inclui a Constituição da República Portuguesa; a lei ordinária; os regulamentos, os contratos administrativos e os atos administrativos constitutivos de direitos. Ora, em suma, como refere Hauriou, todo o bloco legal serve para aferir a legalidade ou ilegalidade de um ato administrativo.

 

 4. Requisitos de validade dos atos administrativos

    Os requisitos de validade dos atos administrativos são as imposições do ordenamento jurídico que têm de ser observadas para a validade do ato existente.

    A doutrina maioritária entende que os pressupostos do ato se referem à sua existência, ou seja, devem estar presentes no ato administrativo para que o mesmo se configure como tal e exista juridicamente. Classifica, ainda, os requisitos de validade do ato administrativo como as exigências legais que devem ser observadas, relativamente a cada um dos seus elementos, nomeadamente, o sujeito, forma e formalidades, conteúdo, objeto e fim.

    Há quem faça distinção entre os pressupostos, os elementos e os requisitos do ato administrativo. Neste sentido, os pressupostos são as condições necessárias à prática do ato administrativo e podem ser classificados como subjetivos, isto é, um órgão ou agente da Administração; ou objetivos, que são as circunstâncias integrantes da previsão da norma; ou ainda, mistos, isto é, o poder funcional normativamente definido.

    Já os elementos do ato podem ser objetivos materiais, em que o conteúdo ou objeto imediato são os efeitos visados pelo ato; objetivos funcionais, no qual o fim, que é o propósito visado pelo ato e que pode ser um fim legal e, ainda, objetivos formais, ou seja, a forma, o modo de exteriorização do ato, e as formalidades, como trâmites, anteriores ou posteriores ao ato.

    Por sua vez, os requisitos são exigências impostas ao ato para que este exista legalmente e seja eficaz e podem ser classificados como requisitos de existência, que são estabelecidos com base no conceito apresentado no artigo 120.º do Código de Procedimento Administrativo e que exige um ato unilateral, não normativo e praticado por um órgão da administração. Também importa ter em conta os requisitos de legalidade, que se referem  a cada um dos pressupostos e elementos dos atos da administração, bem como os requisitos de eficácia, que se caracterizam como sendo as exigências extrínsecas ao ato e por isso, relativas a momentos posteriores à sua prática, como decorre do artigo 129.º do Código de Procedimento Administrativo.

 

5. Teoria Clássica dos Vícios do Ato Administrativo

    Esta teoria nasceu no Direito Administrativo Francês no século XIX, e surgiu da ideia do excesso de poder, pelo que se foram autonomizando vários vícios do ato administrativo. Em Portugal surgiu, somente, no século XX,  e foi neste momento que os vícios se foram autonomizando na legislação, por clara influência do Direito Francês e da doutrina, nomeadamente pelos ensinamentos de Marcello Caetano.

    Em 1956, a LOSTA, no seu artigo 15.º, nº1, introduziu expressamente os cinco vícios no Ordenamento Português, e neste seguimento, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos consideram que esta tenha sido a “idade de ouro” dos vícios do procedimento em Portugal, na medida em que se entendia que essa numeração dos vícios era fechada, o que levava à impossibilidade de levantamento de outras formas de ilegalidade.

    No entanto creio que esta classificação histórica não corresponde a uma lógica e clara classificação das ilegalidades do ato administrativo na medida da ausência de uma correspondência entre as categorias dos requisitos de legalidade e os vícios do ato administrativo

 

6. Os vícios do ato administrativo

    Como referido acima, uma das formas de ilegalidade são os vícios do ato administrativo, isto é, as formas específicas que a legalidade do ato administrativo pode revestir. De modo a facilitar o recurso dos particulares aos tribunais administrativos e por necessidade prática, foi elaborada uma tipologia dos vícios, podendo assim, as ilegalidades de um ato administrativo serem de natureza orgânica, de natureza formal ou de natureza material.

    Assim sendo, a ilegalidade orgânica é composta pela usurpação de poder e pela incompetência. O vício de forma corresponde à ideia de ilegalidade formal. Já a violação de lei, entendida no seu sentido restrito, e o desvio de poder correspondem à ideia de ilegalidade material.

    Explicitando, com maior detalhe os vícios correspondentes à ilegalidade orgânica, a usurpação de poder comporta três modalidades, isto, é, a usurpação do poder legislativo, a usurpação do poder moderador, isto é, presidencial e a usurpação do poder judicial, em que o órgão administrativo pratica um ato que pertence às atribuições do poder judicial. Assim, a usurpação de poder consiste na prática de um ato incluído nas atribuições de outros poderes, o que se traduz numa clara violação do princípio da separação de poderes, presente nos artigos 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa.

    Relativamente ao outro vício da ilegalidade orgânica. A incompetência consiste na prática de um ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão administrativo.

    Estes dois vícios de ilegalidade orgânica distinguem-se na medida em que para que haja usurpação de poder é necessário que o poder executivo invada a esfera de outro poder do Estado, já para que haja incompetência, basta que o órgão administrativo que praticou determinado ato invada a esfera própria de outra autoridade administrativa, mas sem sair do âmbito do poder administrativo.

    Dentro da incompetência podemos encontrar diferentes modalidades, a incompetência absoluta, que se verifica no momento em que determinado órgão administrativo pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério a que pertence, e a incompetência relativa, que se pode observar aquando da prática de um ato fora da sua competência, todavia este corresponde à competência de um órgão da mesma pessoa coletiva.

    Esta divide-se ainda em razões de matéria, situação esta em que determinado órgão administrativo invade os poderes conferidos a outro órgão administrativo em razão da natureza dos assuntos em causa; em razões de hierarquia, quando se invadem os poderes conferidos em função do seu grau hierárquico; em razão do lugar, quando a mesma situação se verifica, mas em função do território; e em razão do tempo, em que o órgão administrativo exerce os seus poderes legais praticando um ato administrativo anterior ou posteriormente ao que realmente se encontra habilitado a fazer. Importa referir que a usurpação de poder é uma modalidade agravada de incompetência.

 

7. Consequências

    No que diz respeito às consequências destes vícios do ato administrativo, quanto à  usurpação de poder, a consequência será a nulidade, nos termos da alínea a) do número 2 do artigo 161.º, do Código de Procedimento Administrativo, assim como a incompetência absoluta, nos termos da alínea b) do mesmo. Já relativamente à incompetência relativa, a consequência direta corresponde à anulabilidade, por sua vez, nos termos do artigo 163.º, número 1 do Código de Procedimento Administrativo.

 

8. Conclusão

    Em conformidade com o referido acima, depreendo que a matéria dos vícios do ato administrativo é de tamanha relevância, na medida em que existe a possibilidade de os atos administrativos serem viciados ao longo do seu procedimento, levando à nulidade ou à anulabilidade. Estes regimes têm algumas diferenças, nomeadamente o facto de a nulidade ser a sanção mais gravosa, enquanto que a anulabilidade é a sanção geralmente aplicada.

    Ao longo do tempo, a classificação das ilegalidades foi sofrendo mutações, pelo que como os vícios são uma das formas específicas de ilegalidade, de modo a facilitar o recurso dos particulares aos tribunais administrativos e por necessidade prática, foi elaborada uma tipologia dos vícios. No entanto não considero que a tipologia apresentada em 1956 seja a mais correta, como consideram os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, na medida em que, mesmo sendo esta numeração fechada, o que impossibilitava o levantamento de outras formas de ilegalidade, não é uma clara lógica de classificações, na medida da ausência de uma correspondência entre as categorias de requisitos de legalidade e os vícios do ato administrativo.

 

9. Bibliografia

·       AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 4ª edição, Almedina, Coimbra 2016

·     CAUPERS, João “Introdução ao Direito Administrativo”, 12.ª edição, Âncora Editora, 2016

·     SOUSA, Marcelo Rebelo de “Lições de Direito Administrativo”, vol. I, LEX, Lisboa, 1999

·    ALMEIDA, Mário Aroso “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10.ª edição, Almedina, 2022

• MOURA, Natália Torquete; Vícios do Procedimento e o Aproveitamento do ato administrativo, 2009
• CARDOSO, Sérgio Ramos; Vícios do Procedimento e Responsabilidade Administrativa, 2006
• GUEDES, Cátia Vanessa Morais, O aproveitamento do ato administrativo: o afastamento do efeito anulatório, 2021