O princípio da imparcialidade administrativa

 O princípio da imparcialidade administrativa

A Administração Pública, cujo fim é o interesse público (artigo 266.º 1. CRP), encontra-se limitada na sua atuação para a prossecução desse objetivo por diversos princípios consagrados constitucionalmente, nomeadamente pelos enunciados no artigo 266.º 2. da Constituição, que, de acordo com a professora Maria Teresa de Melo Ribeiro, vincula toda a administração, tanto em sentido objetivo, enquanto atividade administrativa, como em subjetivo, enquanto estrutura formada pelas autoridades, órgãos e agentes administrativos que têm como função satisfazer necessidades coletivas, pelo que abrange também as entidades privadas que colaborem com a Administração no exercício da função administrativa. 

Este trabalho focar-se-à no princípio da imparcialidade, que se encontra ainda consagrado no artigo 9.º do Código de Procedimento Administrativo, que impõe que a Administração Pública trate de forma imparcial “aqueles com quem ela entre em relação”. Para além disso, no contexto europeu, está consagrado expressamente no artigo 41.º 1. da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (“direito a uma boa administração”, que, segundo o professor Paulo Otero, é “também aquela que se mostra capaz de garantir os interesse privados envolvidos no exercício da atividade administrativa, à luz de uma nova relação entre o cidadão e a Administração”). 

A origem da imparcialidade neste contexto remonta aos tribunais e ao Direito Processual, uma vez que se exigia a imparcialidade do juiz e, como menciona o Professor Freitas do Amaral, a figura da justiça tem na mão uma balança e nos olhos uma venda, sendo que esta representa a ideia de que a justiça deve ser cega, não devendo determinar-se em função de relações pessoais, ou juízos valorativos subjetivos, para com as partes. Para além disso, de acordo com os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, este princípio começou por ser entendido como uma “imposição de tratamento isento dos particulares pela administração”, visto que esta não podia nem favorecê-los nem desfavorecê-los com base em razões relacionadas com os agentes que estavam na posição de decidir ou atuar. Acrescenta que hoje já não tem este entendimento, sendo sim o “comando de tomada em consideração e ponderação, por parte da administração, dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta atuação sua”. O professor Paulo Otero afirma que o princípio da imparcialidade resultou da preocupação de uma excessiva intervenção da política na atuação administrativa, podendo gerar favoritismos que lesassem a igualdade de acesso à função pública, o que seria injustificável perante os cidadãos, pelo que a consciência da inadmissibilidade desta situação, que se agravou nos séculos XIX e XX pela influência exercida pelos partidos e pelos grupos de interesses, levou a que se procurasse uma solução inspirada na imparcialidade do juiz, que tinha de exercer a sua atividade segundo a justiça, que pudesse ser aplicada à atuação da Administração, dos seus órgãos e agentes. 

Concretizando, o princípio da imparcialidade implica que a Administração Pública tome decisões baseadas apenas em critérios objetivos de interesse público, não podendo esses critérios objetivos ser influenciados por interesses que sejam alheios à função da Administração, como interesses pessoais do agente ou de partidos políticos. Assim, utilizando a definição do professor Freitas do Amaral, “o princípio da imparcialidade impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem caráter decisório”. A professora Maria Teresa Ribeiro afirma que “imparcial será (...) a atuação de quem (...) se rege por unicamente por critérios lógico-racionais, não se deixando influenciar por sentimentos estranhos ao circunstancialismo factual envolvente” e ainda que “conduta verdadeiramente imparcial será apenas aquela que (...) tenha em atenção a totalidade dos interesses afetados pela própria ação”. O princípio tem uma vertente negativa e uma vertente positiva, sendo a primeira o facto de a Administração estar proibida de ter em consideração interesses irrelevantes para a decisão, que derivem de “simpatias ou antipatias subjetivamente justificáveis”, como indica o professor Paulo Otero, sendo que os titulares de órgãos e agentes da Administração não podem intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões ou do seu interesse pessoal ou do interesse pessoal de pessoas com quem estabelecem uma relação de proximidade; e a segunda, por sua vez, impõe que sejam ponderados todos os interesses, tanto públicos como privados, que sejam relevantes para a decisão, realizando-se uma harmonização dos interesses pertinentes, sendo considerados parciais os atos que não resultem de uma ponderação exaustiva dos interesses juridicamente protegidos. Conclui-se assim que têm de ser ponderados todos os interesses públicos e privados relevantes para uma decisão num caso concreto mas apenas e só estes.

Releva mencionar o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de janeiro de 2005 (Processo n.º 0730/04), que demonstra que não é apenas necessário, de acordo com a perspetiva do STA, que a Administração seja imparcial mas sim que aparente também ser imparcial, devendo evitar-se a prática de condutas por parte da Administração que sejam suscetíveis de afetar a imagem pública de imparcialidade da mesma. Deste modo, a violação deste princípio não depende apenas “da prova de concretas atuações parciais, verificando-se sempre que um determinado procedimento faz perigar as garantias de isenção, de transparência e de imparcialidade”. No caso mencionado, o júri do concurso público de acesso à Polícia Judiciária, depois de já conhecer os candidatos e os processos de candidatura, que inclui os currículos, aprovou uma ficha de análise e avaliação dos concorrentes, onde fixou os múltiplos critérios de apreciação dos currículos, tendo inclusive alterado alguns dos critérios de seleção previamente estabelecidos no aviso de concurso e “deliberou sobre o mérito e a classificação dos candidatos admitidos a concurso, já na posse dos elementos curriculares e trabalhos por estes apresentados”. A Recorrente (a Ministra da Justiça) alega que os currículos se encontravam na posse do Departamento dos Recursos Humanos da Polícia Judiciária, e o júri só os consultaria se necessário e solicitado, sendo que não precisaria deles para avaliar os requisitos de candidatura. Deste modo, afirma que fica provado que o júri não fixou os critérios em função dos candidatos, e que não os fixou com prévio conhecimentos dos currículos, que não estavam na sua posse, pelo que não se verificou qualquer violação do princípio da imparcialidade, nem de nenhum dos seus corolários, sendo esses a objetividade, a neutralidade e a transparência. 

O Supremo Tribunal começa por esclarecer que, ao contrário do que a Recorrente propugnou, “não é necessária a demonstração (...) de que (...) o Júri, ao definir os critérios de seleção, tenha tido em mente os elementos curriculares dos diferentes candidatos”, mencionando os corolários da transparência (a transparência da administração e da sua atuação é uma maneira de garantir a imparcialidade da mesma e, uma vez que o princípio da imparcialidade se destina a proteger a confiança dos cidadãos numa administração imparcial, ela tem de ser transparente, pois só assim conseguirá criar nos cidadãos essa confiança) e da neutralidade (a professora Maria Teresa de Melo Ribeira identifica duas vertentes deste corolário: a objetiva, que impõe uma determinada posição institucional da Administração Pública, e a subjetiva, ao impor-se aos funcionários públicos como verdadeiro dever funcional, pelo que os funcionários devem limitar-se a aplicar a lei sem que as suas convicções políticas interfiram na função), ou seja, têm de ser criadas condições para que não haja qualquer dúvida em relação à imparcialidade objetiva e subjetiva  da Administração. Conclui que a violação do princípio da imparcialidade não depende de atuações parciais concretas, e verifica-se sempre que um procedimento “faz perigar as garantias de isenção, de transparência e de imparcialidade”, havendo uma exigência da Administração parecer imparcial para evitar afetar a imagem pública da sua imparcialidade.

O princípio da imparcialidade é assegurado por garantias preventivas, uma vez que a ordem jurídica estabelece mecanismos preventivos para que os agentes administrativos não influenciem “as decisões tomadas em procedimentos nos quais seria de recear que se comportassem de modo parcial”, como afirmado pelos professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos. Estes mecanismos existem uma vez que a violação do princípio da imparcialidade é difícil de provar e porque depende de circunstâncias relativas. O Código do Procedimento Administrativo menciona situações de impedimento e situações de escusa e de suspeição. As situações de impedimento encontram-se elencadas taxativamente no artigo 69.º 1. CPA, e têm como consequência o impedimento absoluto do titular do órgão ou agente, que se concretiza na substituição do órgão ou agente administrativo em causa por outro é obrigatória (artigo 72.º 1. CPA), visto que são aquelas em que a proximidade entre o titular do órgão e o interessado em questão é maior, como casos de parentesco em linha reta, ou de vivência em economia comum; o impedimento não precisa de uma declaração constitutiva, sendo automático logo que ocorram os factos determinantes da sua verificação (artigo 70.º 1. CPA). Por outro lado, as situações de suspeição encontram-se no artigo 73.º elencadas exemplificativamente, mas a substituição apenas é possível, e não obrigatória (impedimento relativo), ao contrário das situações de impedimento absoluto, e tem de ser requerida pelo próprio órgão ou agente em causa, que pede escusa de participar no procedimento (artigo 73.º 1.), ou pelo particular, que deduz uma suspeição ao órgão ou ao agente e pede a sua substituição por outro (número 2 do mesmo artigo), sendo situações que, apesar de suscitarem dúvidas acerca da isenção do agente administrativo, há uma menor proximidade entre o agente administrativo e o interessado a comparar com as de impedimento. 

O Código de Procedimento Administrativo, no artigo 69.º 1. determina que os agentes que se encontrem numa das situações elencadas “não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou em contrato de direito público ou privado da Administração Pública”, sendo que os tribunais administrativos entendem que esta expressão deve ser entendida no sentido mais rigoroso da expressão, não podendo os agentes intervir no procedimento de qualquer forma ou em qualquer momento. No entanto, o professor Freitas do Amaral discorda desta interpretação, e considera que apenas se devem considerar proibidas as intervenções que tenham como resultado uma decisão ou um ato que influencie a decisão num certo sentido, pelo que as intervenções que fossem totalmente neutras seriam lícitas.

As sanções (artigo 76.º CPA) aplicáveis à violação de normas sobre garantias da imparcialidade são: a anulabilidade de todos os atos administrativos e contratos em que tenham intervindo órgãos ou agentes que estavam impedidos de intervir ou em relação ao qual tenha sido declarada suspeição; falta disciplinar grave aplicada a todos os órgãos ou agentes que não comuniquem uma situação de impedimento em que o próprio se encontre; por fim, a Lei n.º 27/96 de 1 de agosto impõe a perda de mandato a todos os membros de órgãos autárquicos que violem as garantias de imparcialidade previstas na lei.

Em suma, o princípio da imparcialidade, consagrados nos artigos 266.º 2. CRP, 9.º do CPA e 41.º 1. CDFUE, vincula todos os órgãos e agentes da Administração Pública e impõe que estes ajam de forma a não favorecer nem desfavorecer nenhum interessado com base em motivos pessoais, e obriga-os a ponderar todos os interesses relevantes para uma tomada de decisão, mas apenas esses e mais nenhuns, sendo ainda que devem não só agir de modo imparcial mas a sua atuação deve parecer imparcial para não afetar a imagem da Administração, conclusão retirada do acórdão supramencionado. 

BIBLIOGRAFIA 

AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª Ed.. Coimbra: Edições Almedina.

OTERO, Paulo. Princípios gerais do procedimento administrativo, I, 1.ª ed. Coimbra: Almedina, 2016.

RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princípio da imparcialidade da Administração Pública. Lisboa: Almedina, 1996. 

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado. Direito Administrativo Geral, Tomo I. Lisboa: Dom Quixote, 2008.

WEBGRAFIA 

Acordão de 2005-01-13 (Processo nº 0730/04) | DR, consultado a 20 de abril de 2024.

Nome: Francisca Sousa Louro Seruya

N.º Aluno: 67838

Turma B, subturma 14