O Dever de Fundamentação do Ato Administrativo

Ana Francisca Lima Teixeira, n.º 67810, subturma 14

Introdução

O ato administrativo é uma noção muito importante do Direito Administrativo. Contudo, este conceito apenas delimita o momento da decisão da Administração. Existe um conjunto de elementos anteriores e posteriores ao ato que também possuem uma grande relevância jurídica. Assim, o procedimento administrativo comporta diversas realidades que irão ter impacto no próprio ato administrativo. Neste trabalho pretendo desenvolver uma dessas realidades, o dever de fundamentação.

Procedimento Administrativo

Antes de desenvolvermos a questão da fundamentação, é necessário abordar o próprio procedimento administrativo. Este conceito vem definido no artigo 1.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) como a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. Isto significa que o procedimento administrativo comporta os fenómenos anteriores e posteriores à decisão administrativa, quer esta possua a forma de ato, quer possua qualquer outra forma de atuação administrativa. Contudo, o procedimento não deve ser considerado apenas em razão do seu resultado final. Como instrumento de correção e eficácia das decisões administrativas, assim como de garantia de proteção antecipada de direitos dos particulares (1), o procedimento administrativo vale por si mesmo. 

Como acabámos de ver, para o Professor Vasco Pereira da Silva, o procedimento administrativo é um meio de defesa dos privados perante a Administração Pública, ou das autoridades administrativas umas relativamente às outras, no quadro de relações jurídicas administrativas (2). Desta preocupação com os particulares compreende-se o porquê do procedimento administrativo, para além de estar vinculado aos Princípios Gerais que disciplinam toda a atividade administrativa, está também sujeito a um conjunto de Princípios Fundamentais respeitantes a si próprio. Entre estes Princípios encontramos a Colaboração da Administração com os Particulares, o Direito de Informação dos Particulares, a Participação dos Particulares na Formação das Decisões que lhes Respeitem e ainda outros que não se relacionam tão diretamente com os direitos dos particulares.

Precisamente por ser um meio de garantia dos direitos dos particulares, o procedimento administrativo contém um conjunto de elementos que servem este propósito. Temos, por exemplo, a audiência prévia dos interessados, a publicidade dos atos administrativos externos e a fundamentação expressa. É este último elemento que passarei a desenvolver.

Dever de Fundamentação

A fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo (3). Este dever está diretamente relacionado com o ato administrativo, mas não corresponde à realização da decisão, fazendo por isso parte do procedimento administrativo.

Existem várias teorias em relação à natureza do dever de fundamentação. Na Alemanha, é defendido que este dever decorre diretamente do Estado de Direito. Em Portugal, alguns autores têm posições diferentes. Segundo o Professor Rui Machete é o Princípio da Legalidade, um dos Princípios Gerais da Administração, que exige a fundamentação das decisões (4). Por outro lado, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o dever de fundamentação decorre do Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares, que, como já referi, é um dos Princípios Fundamentais do procedimento administrativo. Este autor, como muitos outros, defende que o dever de fundamentação é uma garantia administrativa de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (5), visto que se encontra consagrado na Constituição. Já o Professor José Vieira de Andrade defende que o dever de fundamentação expressa deve ser encarado como uma norma de direito objetivo que concretiza os princípios do Estado de Direito. Para o Professor, este dever da administração não constitui um direito autónomo a favor dos particulares, sendo antes uma condição geral objetiva dos direitos fundamentais, garantindo e promovendo a realização efetiva de alguns desses direitos (6). Neste aspecto concordo com o Professor Viera de Andrade, uma vez que o dever de fundamentação da Administração não se auto-justifica. 

No meu ponto de vista, a fundamentação do ato administrativo tem como fim a proteção e garantia de diversos princípios do Estado de Direito e da própria Administração, não sendo possível reconduzir esta obrigação a um único princípio. Por sua vez, esta diversidade traduz-se na necessidade de uma heterogeneidade normativa, pois na fundamentação nem sempre estão em causa da mesma maneira ou na mesma proporção os mesmos interesses públicos (7). Com este pensamento não pretendo desvalorizar a importância do dever de fundamentação ou da sua consagração constitucional. Considero até, que a referência à fundamentação do ato na Constituição garante uma maior proteção a este dever da Administração, assegurando que não está totalmente dependente da vontade do legislador.

Esta diversidade que acabámos de referir vai ter reflexos nas próprias funções do dever de fundamentar. Em primeiro lugar, a fundamentação promove a defesa dos particulares, pois permite a estes o conhecimento das razões de direito e de fato que levaram à tomada de decisão. Isto traduz-se numa maior facilidade para os privados de requerer a impugnação administrativa ou contenciosa do ato, mas também numa maior capacidade de aceitação de decisões desfavoráveis. Outra função do dever em questão é o controlo da administração. Por um lado, a exigência de fundamentação implica uma ponderação mais cuidadosa de todos os fatores que devam influenciar a decisão. Por outro lado, a fundamentação permite um maior controlo das decisões administrativas pelos órgãos dotados de poderes de supervisão. Uma última função a apontar é a clarificação e prova dos fatos sobre os quais assenta a decisão, garantindo, desta forma, a transparência da atuação administrativa, assim como o controlo jurisdicional.

Regime Legal do Dever Fundamentação

Após estas considerações de cariz mais doutrinário, cabe agora olhar para a lei. O dever de fundamentação está previsto, como já foi mencionado, na Constituição. O artigo 268.º, n.º 3 afirma que os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.  Nesta norma verificamos a intenção suficiente para a sua aplicação direta, no entanto, é ainda necessária alguma concretização quanto ao alcance e extensão da obrigatoriedade de fundamentação (8). Para além disso, a Constituição, apesar de estabelecer o dever de fundamentação, não fixa as consequências do seu incumprimento. Assim, há um espaço que tem de ser preenchido pelo legislador ordinário.

Encontramos disposições que regulam de forma mais precisa o dever de fundamentação no CPA. O artigo 152.º, n.º 1 especifica uma lista de atos administrativos que carecem de fundamentação, para além dos casos em que a lei especialmente o exija. Este é um elenco mais alargado do que aquele que consta da Constituição, incluindo diversos tipos de atos que não afetem, necessariamente, direitos ou interesses legalmente protegidos. O n.º 2 deste mesmo artigo contém duas dispensas de fundamentação. A primeira dispensa refere-se aos atos de homologação de deliberações tomadas por júris, visto que estes já incluem fundamentação. A outra dispensa é relativa a ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com forma legal. Neste caso, se houvesse fundamentação, esta seria dirigida ao próprio subalterno. Contudo, a autoridade hierárquica do superior deve poder ser exercida sem necessidade de dar, constantemente, explicações ao subalterno (9), não existindo, por isso, grande utilidade na fundamentação.

Os requisitos da fundamentação são apresentados no artigo 153.º do CPA. O n.º 1 deste artigo estipula que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de fato e de direito da decisão. O n.º 2, por sua vez, refere que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato. Destas duas normas retiramos três requisitos. Primeiro, a fundamentação tem de ser expressa, o que significa que tem de ser enunciada de forma explícita no contexto do próprio ato administrativo. Segundo, a fundamentação tem de ser clara, coerente e completa. Isto quer dizer que a fundamentação tem de permitir apurar o sentido das razões apresentadas, tem de possuir argumentos conformes entre si e com a decisão final e tem de explicar por completo a decisão tomada. Terceiro, a fundamentação tem de consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão. Para tal se verificar, é necessário referir o quadro jurídico que habilita a Administração a decidir e a decidir de um certo modo.

Apesar do conteúdo da fundamentação ser regulado pelos requisitos acabados de apresentar, por vezes ainda se levantam questões acerca da suficiência da fundamentação. Não é possível delimitar de forma universal o conteúdo obrigatório da fundamentação. O âmbito deste dever define-se pela afetação de direitos ou interesses legítimos dos particulares (10) e esta varia de caso para caso. Assim, a suficiência da fundamentação em cada caso depende do tipo de ato ou da matéria sobre a qual este versa. A fundamentação poderá ter de ser mais detalhada e completa, se o ato negar ou sacrificar direitos dos particulares, ou, pelo contrário, poderão ser admitidas simplificações do conteúdo, se estiverem em causa interesses legítimos menos importantes ou mais fluídos (11).

O artigo 154.º do CPA regula a fundamentação dos atos orais. Esta deve ser reduzida a escrito e comunicada integralmente aos interessados, mediante requerimento destes, e para efeitos de impugnação, no prazo de 10 dias.

Por último, resta abordar as consequências da falta de fundamentação do ato administrativo. Olhando primeiro para o artigo 161.º do CPA, referente aos atos nulos,  no n.º 1 vemos que apenas são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade. Como a falta de fundamentação não se encontra prevista no n.º 2 deste artigo, nem nenhuma outra norma do CPA prevê a nulidade como sua consequência, concluímos que a falta de fundamentação não resulta na nulidade do ato administrativo. Todavia, o artigo 163.º, n.º 1 do CPA determina que são anuláveis todos os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação não preveja outra sanção. Assim, uma vez que um ato administrativo sem fundamentação ou com fundamentação que viole os requisitos já referidos é ilegal, por vício de forma, ele é anulável.

Conclusão

Para concluir, gostava de realizar algumas breves considerações acerca do dever de fundamentação. 

A fundamentação é um elemento essencial do ato administrativo, uma vez que a sua ausência, ou até mesmo a sua insuficiência levam à anulabilidade do ato. Considero que esta seja uma sanção razoável, pois como já foi referido ao longo do trabalho, a fundamentação permite a garantia de um vasto conjunto direitos dos particulares, mas também de Princípios de Direito. Não seria possível aos privados recorrer das decisões da Administração se estas não fossem fundamentadas. Aliás, é, em grande parte, a fundamentação que permite a avaliação da atuação da Administração, pois é nela que encontramos o suporte legal dessa atuação, que, como sabemos, é essencial, uma vez que a Administração se encontra vinculada ao Princípio da Legalidade. Mas a fundamentação não se relaciona apenas com este Princípio da Administração, relaciona-se também com o Princípio da Boa Administração, o Princípio da Colaboração com os Particulares, ao mesmo tempo que permite apreciar se os restantes Princípios da Administração foram cumpridos ao longo do procedimento.

Apesar de não considerar que seja um direito fundamental dos particulares, servindo antes como garantia de alguns desses mesmos direitos, a fundamentação do ato administrativo é um dever consagrado na Constituição. Assim, o legislador ordinário tem de respeitar esta obrigação da Administração e apenas regulá-la até onde a Constituição o permite, sob pena de violar não só o artigo 268.º, n.º 3, como também diversos princípios do Estado de Direito e da Administração garantidos pelo dever de fundamentação.

(1) Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 371

(2) Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 378

(3) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 320

(4) Rui Chancerelle de Machete,  Estudos de Direito Público e Ciência Política, pp. 380

(5) Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, pp. 425

(6) José Carlos Vieira de Andrade, A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação, pp. 215

(7) José Carlos Vieira de Andrade, A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação, pp. 219

(8) José Carlos Vieira de Andrade, A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação, pp. 218

(9) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 323

(10) José Carlos Vieira de Andrade, A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação, pp. 256

(11) José Carlos Vieira de Andrade, A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação, pp. 257

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 4ª edição, Almedina, Coimbra 2018

ANDRADE, José Carlos Viera de “A Natureza Jurídica do Imperativo de Fundamentação”, 1ª edição, Almedina, Coimbra 1991

MACHETE, Rui Chancerelle de “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, 1ª edição, Fundação Oliveira Martins, Portimão 1991

SILVA, Vasco Pereira da, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, 1ª edição, Almedina, Coimbra 1996

SOUSA, Marcelo Rebelo de “Lições de Direito Administrativo”, vol. I, 1ª edição, LEX, Lisboa 1991