Limites impostos pelo princípio da igualdade

 Limites impostos pelo princípio da igualdade

 

A administração, na sua atuação, dispõe de uma margem de livre decisão administrativa, ou seja, de um espaço de liberdade da sua atuação, conferido por lei e limitado pelo bloco de legalidade, implicando uma parcial autodeterminação. Porém, como parece claro, esta margem dispõe de limites internos. Um destes limites encontra-se fixado pelo princípio da igualdade, pelo que cabe analisar este princípio na sua vertente de limite à margem de livre decisão administrativa.

 

Efetivamente, se a força expansiva do princípio da igualdade o eleva, nos dias atuais, a um princípio oponível até mesmo ao próprio legislador, é verdade que este princípio sempre representou um limite crucial que, tanto os tribunais, quanto as autoridades administrativas devem respeitar na execução das suas atividades.

 

   O princípio da igualdade constitui um dos elementos estruturantes do constitucionalismo moderno, assumindo, desde os seus primórdios, um lugar de destaque. É um princípio que ao longo da história, nem sempre teve a mesma concretização.  No período das revoluções constitucionalistas e no Estado liberal, a ideia de igualdade era remetida para a igualdade de todos perante a lei- Trata-se de uma igualdade em sentido formal, como mera exigência da generalidade e prevalência da lei. Desde então, o princípio da igualdade tem evoluído, passando a abranger a igualdade na formulação e aplicação das leis. Surgiram conceitos como a igualdade na participação política, evidenciada pelo sufrágio universal, e a igualdade de oportunidades sociais no contexto do estado de bem-estar.  Além disso, na era pós-social, há um crescente reconhecimento das diferenças individuais, promovendo a igualdade ao respeitar a diversidade entre os sujeitos.

 

O princípio da igualdade, que decorre do artigo 13.º e do artigo 266/2º da Constituição da República Portuguesa, está igualmente consagrado no artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo. Este estabelece que, nas suas relações com os particulares, a Administração Pública se deve reger pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de uma série de elementos que lhe sejam característicos (ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual). No fundo, segundo o professor Freitas do Amaral, “a igualdade impõe que se trate  de modo idêntico aquilo que é juridicamente igual, e de modo desigual aquilo que é juridicamente diferente ou que não é idêntico”, remetendo assim para o conceito aristotélico de justiça distributiva, pelo que podemos concretizar que o princípio da igualdade se afigura como uma ramificação do princípio da justiça. 

 

Segundo o Tribunal Constitucional e alguma doutrina administrativa, o princípio da igualdade abrange no seu conteúdo, fundamentalmente, duas vertentes:

i)              A da proibição de discriminação (a sua vertente negativa): segundo a qual uma medida é violadora do princípio da igualdade se estabelecer uma igualdade ou diferenciação de tratamento para a qual, à luz do objetivo visado, não existe justificação material suficiente- impõe a igualdade de tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais. A administração precisa de se abster de reagir quando as suas ações possam criar desigualdades na sociedade. 

 

ii)            A da obrigação de diferenciação (a sua vertente positiva):

O princípio da igualdade manda tratar por igual as situações que forem juridicamente idênticas, mas já desde Aristóteles, aceita e exige um tratamento desigual para as situações que forem diferentes. Devem introduzir-se todas as diferenciações necessárias para atingir a igualdade substancial, seja: tratando desigualmente o que, sendo igual, deve ser desigual; tratando desigualmente o que, sendo desigual, deve ser igual. Parte da ideia de que «a igualdade não é uma igualdade absoluta e cega» ( Freitas do Amaral)​ – Neste caso a administração tem o dever de agir no sentido de corrigir ou evitar desigualdades.

 

O princípio postula, assim, em primeiro lugar, que se determine se determinadas situações devem ou não ser consideradas como substancialmente idênticas e em segundo lugar que se assegure o tratamento dessas situações de forma congruente com a sua semelhança ou dissemelhança substanciais. 

    Como mencionado, o princípio da igualdade, tanto hoje como ontem, constitui um importante limite que não só os tribunais como a própria Administração Pública deve observar na sua atividade. As diferenças de tratamento devem radicar em critérios que apresentem uma conexão com os fins a prosseguir com a regulação jurídica. Este princípio surge, assim, enquanto ​limitação ao exercício de poderes discricionários da Administração, de tal modo que esta apena os pode utilizar de modo uniforme em circunstâncias idênticas [124o.1. d), CPA].

 

Percebe-se face ao facto da invalidação de uma conduta administrativa com fundamento na violação do princípio da igualdade depender dos pressupostos de igualdade ou disparidade e do tratamento que lhes tenha sido dispensados, que o princípio seja um parâmetro de controlo da margem de livre decisão administrativa dotada de reduzida operatividade.  Efetivamente, será difícil a alguém que tenha sido vítima de um tratamento desigual demonstrá-lo em tribunal ou até mesmo alcançar o conhecimento de situações em que uma situação idêntica à sua tenha sido tratada de maneira diferente pela administração. Até porque, embora não seja secreta, a atividade administrativa dispõe de uma limitada publicidade.

Desta forma, embora o princípio da igualdade seja um importante garante da justiça no ordenamento jurídico, é de questionar o seu grau de efetividade e aplicabilidade. 

 

Muitas vezes, as decisões do Supremo Tribunal Administrativo, acabam por apenas referir como fundamentos para anulação de atos administrativos outros princípios fundamentais que não o princípio da igualdade precisamente por ser dificilmente provada a violação efetiva do mesmo, de forma a que este possa por si só causar a invalidade dos atos administrativos. 

    De facto, certos princípios, como o da justiça e o  da proporcionalidade, são amplamente invocados nos acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça devido à sua maior preponderância e clareza na aplicação ao caso concreto.  Esta tendência justifica-se precisamente pela relativa facilidade em demonstrar a sua violação ou nao cumprimento, 

ao contrário do que ocorre com o princípio da igualdade, cuja comprovação é consideravelmente mais complexa.

Por esta razão, através da análise jurisprudencial acumulada ao longo dos anos, tanto pelo Tribunal Constitucional como pelo Supremo Tribunal Administrativo, temos observado que a mera violação deste princípio não é por si só adequada para determinar a invalidade do ato administrativo.

 

 

    Contudo, existe um caso particular que se afigura como exceção a esta situação. Efetivamente, a relevância prática do princípio da igualdade enquanto parâmetro de controlo da margem de livre decisão aumenta drasticamente quando se esteja perante discriminações ocorridas no mesmo contexto procedimental como no caso de dois concorrentes num mesmo concurso público, tendo em conta que nessas condições as medidas são mais passiveis de serem evidenciadas. Nesses momentos, a aplicação desse princípio torna-se essencial para garantir a justiça e a equidade no processo seletivo. Alias, é de evidenciar que a grande parte das decisões de anulação de atos administrativos por violação do princípio da igualdade pela parte dos tribunais administrativos ocorreram em situações de concurso público. 

 

O Acórdão STA 26/4/1989 serve como adequadíssimo exemplo destes casos. Trata-se de uma situação de concurso para adjudicação de um contrato de empreitada de obras publicas em que o dono da obra entra em contacto apenas com um dos dois concorrentes preliminarmente escolhidos, depois de esgotado o período instrutório e antes da deliberação final, permitindo-lhe a apresentação e junção ao processo de uma proposta mais baixa, sem audição do outro concorrente. Concluiu-se, neste caso, que foi violado o princípio da igualdade por se incorrer num tratamento discriminatório dos concorrentes, e consequentemente, por esta violação a declaração de invalidade do ato baseada apenas na mesma. 

 

 

    Em suma, é possível entender que embora o princípio da igualdade desempenhe um papel crucial no contexto da atividade administrativa, servindo como um limitador fundamental da margem de livre decisão concedida à Administração, e sendo um princípio fundamental do ordenamento jurídico português, a sua aplicação e efetividade enfrentam desafios significativos.  Efetivamente, a dificuldade em comprovar violações diretas desse princípio acaba por levar muitas vezes os tribunais a recorrer antes a outros princípios fundamentais do direito Administrativo que se averiguem mais evidentes para a resolução dos casos.  No entanto, em casos de discriminação evidente, como é o caso dos concursos públicos, a importância prática do princípio da igualdade é inegável, garantindo a equidade e justiça nos processos seletivos. Portanto, embora a sua eficácia possa ser questionada em algumas circunstâncias, a sua aplicação continua a ser essencial para assegurar a legalidade e a legitimidade das ações administrativas, especialmente em contextos onde as disparidades são mais visíveis e passíveis de comprovação, como ocorreu no acórdão mencionado.

 

 

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Bibliografia:

• FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo. 2a. ed. Almedina, volume II. 
• REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios Fundamentais, Volume I. 
• https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c17cc01c9ee3e787802580f8002d8396
• Acórdão STA 26/4/1989 (Cipro)
• Acórdão STA 9/12/1997 (Paula Ramos)

 

Constança Azevedo Neves                                                                                       subturma 14