Garantias dos Particulares perante a Administração Pública - Teresa Nogueira

 

Segundo o Professor Freitas do Amaral, as garantias dos particulares quanto à Administração, podem ser definidos como: meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, ou o demérito da ação administrativa, por parte da Administração pública.

As garantias dos direitos do particulares são uma matéria, de facto, importante pois permite não só reconhecer os direitos dos particulares como assegurar efetivamente estes direitos.

Neste post, vou focar-me nas garantias dos particulares, que podem desdobrar-se em garantias políticas, administrativas ou contenciosas. A diferença passa pelo órgão a quem é confiada a efetivação destas garantias (órgãos políticos, tribunais, ou Administração).

Irei fazer uma breve exposição das garantias políticas e contenciosas, contudo, o alvo deste trabalho são as garantias administrativas dos particulares. 

Garantias políticas – qualquer organização democrática do Estado possui formas de garantias do ordenamento constitucional como o controlo sobre a atuação do Governo, a fiscalização da constitucionalidade, formas de controlo parlamentar e etc. Quanto às verdadeiras garantias políticas dos cidadãos, estas baseiam-se em duas formas: direito de petição (art.52º CRP ), e direito de resistência (art.21º CRP).

Contudo, estas garantias políticas demonstram-se insuficientes e pouco seguras. Primeiro, porque tutelam um número muito escasso de casos, e nunca os aspetos relevantes destes. Segundo, porque ao serem confiadas a órgãos políticos, terão sempre em conta a conveniência política, quando seria necessário garantias jurídicas e imparciais. 

Garantias Contenciosas – Estas são as mais importantes por serem a forma mais eficaz de defesa dos direitos dos particulares. São garantias que se fazem efetivar pelos tribunais.

Primeiramente, o contencioso administrativo corresponde à matéria da competência dos tribunais administrativos, ou seja, ao conjunto de litígios que envolvem a Administração Pública e que são solucionados pelos tribunais administrativos ao abrigo do Direito Administrativo.

Atualmente, após a reforma do contencioso administrativo, as espécies de contencioso formam uma lista ampla, abrangendo as garantias contenciosas quanto: aos regulamento administrativos; aos atos administrativos; aos contratos administrativos e/ou contratos públicos; ao reconhecimento de direitos, qualidades ou situações; às operações matérias da Administração; e de caráter urgente.

Voltando ao que nos interessa. 

Garantias Administrativas

Anteriormente eram chamadas de garantias graciosas, uma vez que seriam um favor do soberano ao particular. Atualmente, é efetivamente, um direito do particular.

As garantias administrativas são aquelas que se efetivam através da atuação dos órgãos da Administração Pública. Prende-se com a criação de modos de controlo da atividade da Administração como forma de assegurar o respeito pela legalidade e observância do dever de boa administração, assim como o respeito pelos direitos subjetivos ou interesses legítimos dos particulares.

Segundo o Professor Marcello Caetano, esta prevenção de violação dos direitos dos particulares efetua-se mediante o funcionamento dos poderes de superintendência e fiscalização que certos órgãos exercem sob a atividade de outros, para prevenir a violação do direito objetivo e dos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares às próprias autoridades administrativas.

Esta modalidade de garantias torna-se mais eficaz uma vez que não depende da motivação política, mas apenas na obediência à lei. Assim, se um particular invocar alguma ilegalidade ou violação dos seus direitos ou interesses legítimos, os órgãos administrativos competentes terão de atender à sua reparação. Sendo também mais eficazes, uma vez que dizem respeito aos casos concretos. Não seria como as garantias políticas que poderiam levar a consequências trágicas para governo.

No entanto, por vezes, mostram-se insatisfatórias, porque os órgãos da Administração são movidos, mais pela prossecução do interesse público do que pelo respeito para com a legalidade ou direitos subjetivos dos particulares. Por esta razão nasceram as garantias contenciosas, para fazer vingar o direito dos particulares.

 

Espécies de garantias administrativas segundo o professor Freitas do Amaral:

 1. Garantias petitórias

Assentam na existência de um pedido dirigido à Administração Pública para que se considere as razões ou pontos de vista do particular.

Temos vários exemplo deste tipo de garantias:

Direito de petição – consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que sejam tomadas certas decisões ou preste determinadas informações. Não tem caráter impugnatório, pelo contrário, pressupõe-se uma ausência de decisão. Consiste, no fundo, em requerer algo.

A título de exemplo temos o direito à informação dos interessados sobre procedimentos que lhe digam respeito (art.83º CPA); direito de consulta do processo; direito de acesso aos registos administrativos (art.17º CPA); direito à informação pública geral (art.48º/2 CRP).

Direito de representação –  consiste na faculdade de pedir ao órgão administrativo que tomou uma decisão, que a reconsidere ou confirme, tendo em conta as possíveis consequências negativas da sua execução. Assim, apela-se à reponderação.

É o caso de ordens ilegítimas dos superiores hierárquicos, que provoquem aos funcionários dúvidas quanto à autenticidade, de modo a obter confirmação por escrito, excluindo assim mais tarde a sua responsabilidade por ter executado tal ordem.

Direito de queixa – trata-se de um poder sancionatório. Ou seja, o particular ao apresentar a queixa de um comportamento de alguém, não se queixa de um ato, mas sim de pessoas ou comportamentos, com o objetivo de que seja aplicada a sanção adequada.

Por exemplo, o processo disciplinar contra um funcionário público.

Direito de denúncia – consiste no ato, pelo qual, o particular denuncia a ocorrência de uma determinada situação à autoridade, sob a qual essa autoridade tenha por dever, a obrigação de investigar. É o que acontece quando é feita uma denúncia à polícia ou Ministério Público.

Direito de oposição – trata-se de uma contestação que em certos procedimentos administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater os pedidos formulados por outrem à Administração.

Consiste, basicamente, no direito de alguém a opor-se a uma atuação da Administração. Por exemplo, os moradores que se opõem à construção de uma estrada ou ponte.

 

2. Garantias Impugnatórias

Trata-se da impugnação de atos administrativos, perante órgãos da Administração, de modo a obter a revogação ou modificação do mesmo, art.184º CPA. A legitimidade para fazer esse pedido, decorre do reconhecimento que é feito dos particulares que viram os seus direitos lesados pelo ato em causa, e que não tenha sido posteriormente aceite, art.186ºCPA.

Pode ser feita mediante reclamação, recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio, e recurso tutelar. 

Reclamação –  Está previsto nos art.191º e 192º do CPA nestes casos a impugnação é feita perante o autor do ato. Tendo em conta que este praticou o ato, considera-se que também o poderá anular, modificar ou analisar melhor os argumentos, considerando novas consequências.

Qualquer ato pode ser sujeito de reclamação, com exceção daqueles que já são reclamações.

Os meios de impugnação administrativa, no caso a reclamação, fazem suspender o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, retomando o seu curso após a notificação da decisão proferida, ou após o decorrer do prazo (art.190º/3 CPA), mas tal não impede o interessado de propor ações administrativas na pendência de impugnação administrativa ou de propor providências cautelares (art.190º/4 CPA).

O órgão competente para a decisão deverá notificar os prejudicados, no prazo de 15 dias. O prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias podendo após essa ponderação, revogar, confirmar, anular, modificar ou substituir o ato reclamado. Art.192º/1 e 2 CPA. 

Recurso hierárquico – Com previsão no art.193º e ss do CPA. O professor Freitas do Amaral define este como “o meio de impugnação de um ato administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respetivo superior hierárquico, a fim de obter deste a revogação, modificação ou substituição do ato recorrido”. Funda-se na ideia de hierarquia, sendo esta a condição para que o recurso seja possível, um superior, que possa reapreciar um ato. O objetivo é obter a revogação do ato impugnado, a sua modificação ou substituição.

No recurso hierárquico temos sempre um recorrente (quem impõe o recurso), o recorrido (o órgão que tomou a decisão que se recorre a decisão)  e a autoridade de recurso (quem se decorre para decidir).

O recurso hierárquico pode ser de legalidade, de mérito ou misto.

Recurso de legalidade – O particular alega a ilegalidade do ato administrativo.

Recurso de Mérito – Recorre-se o ato, com base na sua inconveniência.

Recurso Misto – O particular alega tanto a ilegalidade como a inconveniência do ato administrativo em causa.

Por norma, a ordem jurídica portuguesa tem como costume que os recursos hierárquicos sejam mistos, pelo que se pode alegar motivos de legalidade ou de mérito. No entanto existem exceções em que terá de ser obrigatoriamente motivos de mérito ou legalidade consoante aquilo que a lei estipula para o caso concreto.

Podemos também distinguir entre recursos hierárquicos necessários e facultativos (art.185º CPA), consoante o recurso seja indispensável para que seja possível impugnar contenciosamente um ato que seja verticalmente definitivo. Os atos são verticalmente definitivos quando são praticados por uma autoridade cujos atos são diretamente impugnáveis aos tribunais administrativos.

É necessário ainda ter em conta que se o recurso for necessário este apresenta um efeito suspensivo do ato decorrido, mas se for facultativo o mesmo não se verifica (art.189º CPA).

Perante o recurso hierárquico necessário, existem dois finais possíveis: ou é reconhecido ao particular a razão e o recorrente revoga, modifica ou substitui o ato recorrido, ou o superior dá razão ao subalterno confirmando o ato, o qual apenas pode ser recorrido novamente por impugnação contenciosa ao tribunal administrativo.

Já no recurso hierárquico facultativo, trata-se de uma possibilidade de resolver o assunto fora dos tribunais, mas sendo um ato verticalmente definitivo, a impugnação será sempre contenciosa.

Segundo o art.198º CPA, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, sendo possível alargar até aos 60 dias em caso de novas instruções ou diligências complementares.

E, segundo o nº4 do mesmo artigo, o indeferimento do recurso hierárquico possibilita sempre a impugnação contenciosa do ato do órgão subalterno. O recurso deve ser rejeitado sempre que se verifique um dos casos do art.196º CPA.

O recurso hierárquico tem alguns efeitos jurídicos. Nomeadamente o efeito suspensivo e devolutivo do ato. O primeiro corresponde à suspensão da eficácia do ato recorrido, para que não possa ser executado até que haja uma decisão final do recurso. Caso seja confirmado, o ato recupera a sua eficácia. Em regra, os recursos necessários têm um efeito suspensivo, enquanto os facultativos não têm este caráter.

Quanto ao efeito devolutivo, caracteriza-se por conferir à autoridade de recurso, o poder de decidir. 

Decisão por ato tácito: se for interposto um recurso hierárquico, ao qual não foi dado resposta no prazo normal, se se tratar de um recurso necessário, produz-se indeferimento tácito. Caso se trate de um recurso hierárquico facultativo, a jurisprudência tem decidido que o seu silêncio não implica indeferimento uma vez que a autoridade de recurso, não tem a obrigação de se pronunciar. O Professor Freitas do Amaral, discorda desta posição, defendendo que o caráter “facultativo” se destina apenas aos particulares ao impor o recurso, mas a administração terá de decidir obrigatoriamente sobre o recurso interposto, uma vez que se trata de uma garantia dos direitos dos particulares.

 

Recurso hierárquico impróprio – art. 199º CPA. Nestes casos, estamos perante recursos administrativos mediante os quais se impugna um ato administrativo, perante um outro órgão da mesma pessoa coletiva que praticou esse ato, não sendo o superior que toma os poderes de supervisão.  Não são recursos hierárquicos propriamente ditos.

Nestes recursos não existe uma relação de hierarquia entre o órgão que tomou o ato e o órgão a que é recorrido. É tudo resolvido dentro da mesma pessoa coletiva, não havendo relação de hierarquia entre os órgãos colegiais.

A título de exemplo, temos o caso dos atos praticados pelo órgão delegado e que são interpostos ao órgão delegante, não havendo hierarquia entre estes dois órgãos.

 

Recurso tutelar – Caracteriza-se pela impugnação de atos de uma pessoa coletiva autónoma, a outra pessoa coletiva mas pública, sob a qual exerça poderes de tutela ou superintendência. É o caso do recurso de deliberações das câmaras municipais ao Governo.

Os recursos tutelares estão sujeitos a um caráter excecional, apenas perante previsão expressa da lei. Pelo que é necessário assim duas condições para que haja recurso tutelas: relação de tutela ou de superintendência, e previsão legal.

Segundo o art.199º/3 CPA, estes recursos só podem ter fundamento, na inconveniência do ato recorrido nos casos em que a lei estabelece uma tutela de mérito.

A modificação ou substituição do ato recorrido ou omitido, só é possível se a lei conferir poderes de tutela no âmbito destes.

 

3. A queixa ao Provedor de Justiça

Muitas vezes não é viável recorrer às entidades da Administração uma vez que não atendem às reclamações dos particulares, apenas se mostram interessadas na legalidade ou interesse público, e não no respeito efetivo dos direitos ou interesses dos particulares não lhes dando razão na maior parte das vezes. Para além disso, se não se tratar de questões de ilegalidades, não se pode recorrer aos tribunais. Pelo que sobra um “mundo” de situações por salvaguardar.

Daqui surge a necessidade de ter uma autoridade, uma figura na que estude os casos concretos e que lhe sejam apresentados pelos particulares, as queixas que tiverem – daqui nasce o Provedor de Justiça.

A natureza jurídica do provedor de justiça é a de órgão da administração central do Estado, com caráter de órgão independente.

O provedor pode ocupar-se de questões que os particulares tenham relativamente à atividade dos poderes públicos, por ação ou omissão, mas focando-se nas questões de mérito, uma vez que para as questões de legalidade, existem os tribunais.

No entanto, não tem poder decisório, não pode anular, revogar ou substituir os atos da Administração. Apenas dirige recomendações à Administração quando, após estudar os casos, decide que os particulares têm razão. A vantagem é que se tratando de uma figura independente e eleita pelo parlamento por maioria de 2/3, as suas recomendações são, na grande maioria das vezes, aceites e seguidas.

 

Espécies de garantias administrativas segundo o professor Marcello Caetano

Dividem-se em duas modalidades:

1.        Garantias graciosas preventivas

Concretiza-se na análise e exame de atos administrativos antes de serem praticados ou executados, evitando a ilegalidade. É o caso do visto do Tribunal de Contas.

 2.        Garantias graciosas repressivas

Destina-se a atuar depois de praticados os atos ilegais, e corresponde a uma punição dos responsáveis por uma ilegalidade já cometida ou, para eliminar ou atenuar os seus efeitos. É o caso das sanções no exercício de poderes hierárquicos ou tutelares, ou a modificação e suspensão de atos administrativos.

 

Conclusão

Apesar de as garantias contenciosas possuírem o prestígio de serem mais eficazes, por envolver o tribunal. As garantias administrativas têm um resultado mais célere na resolução do conflito face às contenciosas.  E são ainda, mais eficazes do que as garantias políticas, uma vez que, são efetivadas pelos órgãos da Administração, que são libertos das preocupações políticas que são inerentes aos órgãos de soberania. Pelo que as garantias políticas podem conduzir, por vezes, a consequências na esfera nacional. No entanto, pode verificar-se interferências de caráter político na aplicação das garantias administrativas, por exemplo, quando é o Governo a intervir, uma vez que é órgão político e administrativo, em simultâneo.  

Estas garantias representam também um espelho de um superar de alguns eventos traumáticos da infância do Direito Administrativo. Ou seja, à medida que o Direito Administrativo vai sofrendo alterações com o passar dos anos, deixamos de ter uma Administração agressiva, centrada nos seus poderes, para aquilo que é hoje uma Administração prestadora. Uma Administração, que reconhece direitos e tem em conta os interesses dos particulares. Deste modo, vai sendo necessário um método para garantir a proteção e defesa destes mesmos direitos que o individuo vai adquirindo. Ainda que implique litígios contra o próprio Estado.

Assim, as garantias dos particulares quanto à Administração, consistem no modo como os indivíduos podem fazer valer os seus direitos e interesses legalmente protegidos perante as atuações da Administração, efetivando-se através dos órgãos da Administração Pública, e aproveitando as próprias estruturas administrativas, do controlo de mérito e de legalidade nelas utilizadas.

Pretende-se impor um direito, ou recorrer de algumas inconveniências que possam ser criadas pela atuação descuidada ou despreocupada do órgão público. Sendo por isso um aspeto essencial do nosso regime para a proteção dos direitos do particular, que mostra a passagem de uma Administração que reprimia os direitos dos particulares, para uma Administração que não só os reconhece como disponibiliza formas para a sua efetiva proteção e garantia.

 Bibliografia:

Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 2ª. Vol. II. Coimbra: Almedina, 2011.

Caetano, Marcello. Manual de Direito Administrativo. Vol. II. Coimbra: Almedina, 1983.

Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo. 10ª Edição. Lisboa: Âncora, 2009

 

 Teresa Nogueira

Turma B, sub turma 14

nº de aluno: 67637