Direito Administrativo Europeu | Ana Martinho

 

O Direito Administrativo Europeu

O presente trabalho versa sobre a construção conceptual do Direito Administrativo Europeu, a sua evolução histórica e o impacto que o mesmo exerce sobre o ordenamento jurídico português.

[Introdução]

Para que seja possível discutir e refletir sobre o impacto que o Direito Administrativo Europeu exerce sobre o Direito Administrativo Nacional, importa antes de mais, definir o conceito de Direito Administrativo e de Administração Pública. Com efeito, entende-se que o Direito Administrativo corresponde ao ramo de Direito que se dedica à regulação da Administração Pública, por um lado, e à regulação do quadro das relações jurídicas que se estabelecem no âmbito do exercício da função administrativa, por outro lado. Por sua vez, a Administração Pública corresponde ao sistema complexo de pessoas coletivas públicas integradas por serviços públicos que, numa comunidade politicamente organizada, são instituídas para desempenhar tarefas da administração pública essenciais à satisfação das necessidades coletivas. Neste sentido, a Administração Pública Nacional destina-se a desenvolver atividades direcionadas para situações jurídicas cujo campo de eficácia abrange o território nacional, tendo como destinatários os cidadãos portugueses. No entanto, a Administração Pública Nacional, não está apenas sujeita às normas do ordenamento jurídico interno, submetendo-se também às normas emitidas por entidades internacionais como a União Europeia. Assim, os efeitos prosseguidos pela Administração Nacional não se cingem aos interesses circunscritos ao território nacional, mas abrangem também os interesses para-nacionais, que envolvem a comunidade internacional.

Como afirma Vasco Pereira da Silva, o Direito Administrativo é, na sua origem de carácter nacional, a Administração Pública está dependente da existência de uma comunidade estadual, de um governo e de uma lei que a vincule, o que nos permite concluir que os direitos administrativos são por isso, essencialmente estatais. Todavia, com o desenvolvimento das relações internacionais e com as mudanças paradigmáticas que têm vindo a verificar-se no plano internacional nomeadamente a concretização de uma Comunidade Europeia, assiste-se nos dias de hoje, a um continuo fenómeno de europeização das Administrações Públicas dos Estados-membros, que tende a convergir na afirmação de um Espaço Administrativo Europeu composto pela Administração Pública Europeia e pelas Administrações Públicas de todos os seus Estados-membros. Neste contexto, Vasco Pereira da Silva introduz o conceito de “Direito Administrativo sem Fronteiras” para caracterizar esta perda da dimensão estadual do Direito Administrativo. Da internacionalização do Direito Administrativo emergem, essencialmente, três vertentes: o Direito Administrativo Comparado, o Direito Administrativo Global e o Direito Administrativo Europeu, sendo precisamente no domínio deste último que se realiza esta dimensão transfronteiriça uma vez que, tal como aponta Vasco Pereira da Silva, é ao nível da União Europeia que se verifica a criação de uma verdadeira ordem jurídica, resultante da conjugação de fontes europeias com fontes nacionais, que vigora automaticamente na esfera dos Estados-membros. A União Europeia visa prosseguir políticas públicas, através das Administrações dos Estados-membros que são “transformadas” em administrações europeias para a realização dessas tarefas.  

Discutindo-se sobre o Direito Administrativo sem Fronteiras e consequentemente sobre o Ato Administrativo Transnacional, será também importante mencionar o princípio da territorialidade sendo que no âmbito do Direito Administrativo, a afirmação da territorialidade surge associada a uma limitação do poder de autoridade em função de uma determinada circunscrição físico-geográfica. Nos dias de hoje, com a globalização e a concretização da União Europeia, assiste-se cada vez mais ao detrimento da territorialidade com a consecutiva abdicação de parte do poder soberano dos Estados-membros a favor de uma instância supranacional, que se pauta pela livre circulação de pessoas, bens e serviços.

[O que é o Direito Administrativo Europeu –  a problemática da flutuação terminológica]

O Direito Administrativo Europeu é uma realidade pragmática, cuja terminologia nem sempre terá sido clara. Ao longo do seu desenvolvimento, foram várias as terminologias adotadas, nomeadamente, “Direito Administrativo dos Estados europeus com vista a uma comparação recíproca” ou “conjunto de normas e princípios decorrentes da Convenção Europeia para a proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais”. No entanto, estas conceções não parecem ser as mais corretas uma vez que o Direito Administrativo Europeu não se confunde nem com o Direito Comparado nem com o Direito Internacional decorrente da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Por um lado seria muito difícil dominar as especificidades dos princípios que corporizam cada um dos sistemas jurídico-administrativos dos Estados-membros da União Europeia, sendo sobre essa delimitação que incide essencialmente o Direito Comparado. Por outro lado, também não se pode confundir este conceito com os princípios e regras que decorrem da Convenção Europeia dos Direitos do Homem que vinculam a atuação da Administração e dos Tribunais Administrativos. Estes princípios não vigoram por si só, estando dependentes de uma norma expressa de reconhecimento que lhes conceda a extensão quanto ao respetivo âmbito de eficácia.

Para SCHMIDT-AβMANN o Direito Administrativo Europeu corresponde ao Direito da Cooperação Administrativa Internacional, ou seja, é o conjunto de normas e princípios que rege a cooperação entre as instituições comunitárias e as administrações nacionais, com vista à plena aplicação do Direito da União Europeia.  Todavia, entende-se que o Direito Administrativo Europeu também não se confunde com o Direito Administrativo Comunitário, que não é nada mais que o conjunto de normas e princípios destinados a assegurar o cumprimento das funções constitucionais atribuídas às instituições comunitárias, em respeito pelos direitos e garantias atribuídos pelo Direito da União Europeia aos cidadãos europeus. O Direito Administrativo Comunitário não é mais que uma parcela que compõe o Direito Administrativo Europeu.

Fausto de Quadros imputa ao Direito Administrativo Europeu a conceção de “estrutura orgânica e institucional da União e toda a vasta problemática ligada à aplicação do Direito Comunitário”. Não obstante as várias conceções dogmáticas apresentadas ao longo do tempo, importa reter a ideia de que não é possível sedimentar um conceito unitário de “Direito Administrativo Europeu”. Esta flutuação terminológica e consequentemente a dificuldade de concretização concetual que daqui decorre, têm contribuindo para retardar a autonomização dogmática deste sistema de normas e princípios comuns aos Estados-membros da União Europeia.

 

[Evolução Histórica e Concetual do Direito Administrativo Europeu]

Para podermos refletir sobre a evolução histórica do Direito Administrativo Europeu importa, antes de mais, recuar até aos primórdios do Direito da União Europeia. Pode-se dizer que o Direito da União Europeia emerge, por um lado, da necessidade de reconciliar o ocidente após a Segunda Guerra Mundial e, por outro lado, do Direito Administrativo que já vigorava nos Estados, sendo unanimemente destacada pelos autores desta área, a influencia que os Direitos Administrativos Alemão e Francês exerceram sobre o próprio ato fundacional da União Europeia - o Tratado da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Na formação deste Direito Europeu observa-se a fusão de traços genéticos franceses, como a tipologia de atos jurídicos unilaterais, os meios processuais e a proteção do interesse comunitário, e simultaneamente traços germânicos como a tutela dos direitos e garantias dos administrados, o papel moderador do Estado Social de Direito e a noção de regulamento. Já numa fase mais desenvolvida deste Direito, passam também a exercer uma certa influencia os sistemas administrativos de matriz britânica e de matriz nórdica.

Na sua juventude, o Direito da União Europeia preocupava-se essencialmente com o alcance de uma integração económica, procurando derrubar as barreiras que obstavam à livre circulação dos instrumentos que compunham o mercado comum. Neste sentido, este Direito foi-se desenvolvendo enquanto mero Direito Administrativo da Economia, sendo certo que já nesta altura alguns autores como JÜRGEN SCHAWRZE qualificavam a Comunidade Europeia como uma verdadeira Comunidade de Direito Administrativo. Embora esta dimensão económica continue a assumir, nos dias de hoje, um papel de grande relevo, já numa fase adulta, o Direito da União Europeia ter-se-á expandido para um domínio político, positivado com a assinatura do Tratado de Maastricht. A partir daqui, a União Europeia passou a estar efetivamente vinculada aos princípios típicos de Estado Social de Direito e passou a ser unanimemente considerada como uma verdadeira Comunidade de Direito Administrativo.

Sem embargo desta contextualização histórica, o Direito Administrativo Europeu adota um carácter eminentemente jurisprudencial. Segundo Sabino Cassese, a criação do Direito Administrativo Europeu decorre de um processo de “adhocracia”. Todavia, não é por este Direito ter sido concebido jurisprudencialmente que tal implica a negação da sua força vinculativa até porque o mesmo acontece com o Direito Administrativo de fonte interna. Nesta lógica, será pouco sensato negar o paralelismo entre a fase embrionária do Direito Administrativo Nacional com a atual fase do Direito Administrativo Europeu. Os Estados-membros, no exercício da sua competência, conferiram ao Tribunal de Justiça da União Europeia o poder de garantir o respeito do Direito na interpretação e aplicação dos Tratados, como se pode ler no artigo 19º do Tratado da União Europeia. Neste sentido, cabe a este Tribunal, não apenas velar pelo mero cumprimento dos tratados institutivos bem como garantir o respeito por todo o complexo axiológico-normativo que compõe o Direito da União Europeia, dentro do qual se encontra o Direito Administrativo Europeu.

[Direito Administrativo vs Direito Constitucional]

Para muitos autores, o Direito Administrativo é Direito Constitucional Concretizado, sendo neste sentido que Vasco Pereira da Silva tem afirmado a possibilidade de se entender também o Direito Administrativo como Direito Europeu concretizado, corroborando a sua posição com base na defesa da existência de uma dupla dependência, por um lado a dependência administrativa do Direito Europeu face ao Direito Administrativo, uma vez que as políticas públicas europeias correspondem ao exercício da função administrativa. Por outro lado, verifica-se uma dependência europeia do Direito Administrativo, que se justifica pela multiplicidade de fontes europeias no plano jurídico-administrativo dos ordenamentos nacionais bem como pela crescente aproximação dos Direitos Administrativos dos Estados-membros.

Prata Roque, seguindo a linha ideológica de Vasco Pereira da Silva, afirma que por um lado, o Direito Europeu fixa o bloco de legalidade a prosseguir pelas instituições comunitárias e pelas administrações nacionais e, por outro lado, o Direito Constitucional Europeu está dependente do Direito Administrativo Europeu, sem o qual não teria aplicação efetiva. Seguindo este raciocínio, Prata Roque defende que “o Direito Administrativo Europeu corresponde ao complexo axiológico-normativo, de fonte transnacional, que procura disciplinar a aplicação do Direito da União Europeia, mediante a atuação conjunta das instituições comunitárias com as administrações nacionais”.

Numa perspetiva diferente, Suzana Tavares da Silva defende a secularização do Direito Constitucional em função do Direito Administrativo Europeu, identificando-o como o “motor da União Administrativa Europeia”. Na sua perspetiva este Direito tem vindo a corporizar uma nova organização administrativa, que resulta da opção pela institucionalização de procedimentos administrativos tendentes à produção de normas reguladoras de relações inter-adminsitrativas, que estão na base da eclosão das agências europeias, bem como da normatização de esquemas informais e de soft law disciplinadores das relações entre as entidades administrativas dos diferentes Estados-membros. Ainda que o projeto da “Constituição Europeia” tenha ficado muito aquém do desejado, é possível afirmar, nas palavras de Suzana Tavares da Silva,  que o Direito Europeu emerge desta falha, enquanto modelo da “União Constitucional” que se funda em princípios comuns cujo desenvolvimento radica em regimes jurídicos interligados que permitem a promoção de políticas comuns. Importa também ressalvar que, ainda que não exista formalmente uma “Constituição Europeia”, o Tratado de Lisboa acaba por produzir o mesmo efeito com uma denominação diferente. Este Tratado, é de facto uma constituição material europeia, que estabelece os princípios e as regras fundamentais da União, resultante da conjugação de poderes constituintes materiais europeus com poderes constituintes materiais nacionais.

[As Dimensões Fundamentais do Direito Administrativo Europeu]

Não faria sentido refletir sobre a complexidade do Direito Administrativo Europeu sem analisar as suas dimensões fundamentais, nomeadamente a sua organização e metodologia. No âmbito da União Europeia observa-se bastantes diferenças face ao tradicional Direito Administrativo Nacional, nomeadamente a nível da sua estrutura organizatório-administrativa que se fundamenta pelo princípio da subsidiariedade. A estrutura administrativa da União assenta num modelo dinâmico de Estado-ordenamento por contraposição à ideia clássica de Estado-pessoa, na medida em que estamos perante uma entidade abstrata, representada por um conjunto de normas e instituições que a compõem e não necessariamente perante uma entidade demarcada que age em nome dos cidadãos, cuja principal função é proteger os seus direitos e interesses. No Direito Europeu verifica-se uma substituição do conceito orgânico de administração por um conceito funcional, em que as tarefas de natureza administrativa são exercidas por diversas entidades que estão geralmente subordinadas a um regime de direito público, podendo estar inseridas ou não numa estrutura estadual-institucional.

Quanto à metodologia procedimental, há uma certa necessidade de adotar esquemas que sejam capazes de disciplinar de forma eficaz e eficiente as relações entre os Estados-membros e as instituições europeias. Neste sentido, recorre-se à governance como alternativa ao esquema clássico dos poderes orgânico-funcionais. Este método baseia-se essencialmente em cinco princípios fundamentais nomeadamente, a abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência das políticas europeias, que determinam uma “good governance”.  

Nos dias que correm, o método do Direito Administrativo não se limita a executar a lei como defendia a perspetiva tradicional, tampouco se limita à promoção direta do bem-estar social, ideia inerente ao Estado Social prestador. O novo método de Direito Administrativo passou a assumir uma tarefa mais complexa de fornecer meios, instrumentos e standards que possibilitem a efetiva implementação de princípios e regras legais segundo um uso eficiente dos recursos, de modo a garantir a aceitabilidade das decisões. Com efeito, a europeização dos ordenamentos administrativos nacionais destacaram a necessidade de criar um modelo que promovesse a cooperação com a sociedade e com outros atores de interesse público no plano supranacional e internacional, em contrapartida ao modelo rígido que se limitava a ditar soluções pré-ditadas pelo poder político nacional. A partir da necessidade de garantir a coordenação das políticas europeias com as políticas nacionais, o Direito Europeu implementou nos ordenamentos jurídicos nacionais toda uma nova metodologia que passa a assentar essencialmente numa perspetiva de governo como aponta Suzana Tavares da Silva.

 

 

[Breve Conclusão sobre o Impacto do Direito Administrativo Europeu na Ordem Jurídica Interna]

Em teoria não existe propriamente pontos de colisão entre a organização administrativa portuguesa e a o Direito Europeu, já na prática, pode-se dizer que o Direito Europeu tem sido um importante fator de transformação e flexibilização do Direito Administrativo Português, no seguimento da ideia imposta no ponto anterior. Ainda assim, atualmente não existe nenhum problema substancial de compatibilidade entre o Direito Administrativo Português e o Direito Europeu. Os princípios fundamentais do Direito Administrativo Português caminham para o encontro com os princípios fundamentais de Direito Europeu.

No geral entende-se que a legislação administrativa portuguesa tem dado resposta às exigências especificas da normação comunitária que exercem impacto direto no domínio processual. Também no domínio da justiça administrativa, o Direito Europeu terá influenciado bastante o sistema português de justiça administrativa, em resultado da força vinculativa dos princípios fundamentais previstos na Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Como foi dito anteriormente, o Direito Administrativo Europeu emerge naturalmente de uma construção jurisprudencial e, é precisamente por este motivo que se entende que a doutrina e a jurisprudência devem perder o “receio” de invocar diretamente o Direito Europeu ainda que não haja uma base legal nacional para tal porque no fundo o Direito é o resultado das vivências sociais e, desenvolve-se consoante as necessidades comunitárias que se vão verificando. Como afirma Vasco Pereira da Silva, é através da resposta aos desafios teóricos e práticos de relacionamento entre o Direito Europeu e o Direito Administrativo português que será possível construir uma “boa administração” tanto Nacional como Europeia.

                                                                                                                Ana Martinho, nº 67789

[Bibliografia]

Silva, Vasco Pereira da – Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras

Silva, Suzana Tavares da – Direito Administrativo Europeu

Roque, Miguel Prata – Direito Processual Administrativo Europeu

Roque, Miguel Prata – A dimensão transnacional do Direito Administrativo