As garantias dos particulares perante a Administração Pública
Aluna: Naomi Miki
N° 67647
1. Introdução
Segundo Freitas do Amaral, a administração pública: “é como um conjunto de serviços a cargo estatal imprescritíveis para a satisfação da coletividade”, sendo está entendida em um sentido formal e orgânico. O primeiro refere-se ao conjunto de entidades jurídicas que desempenham a título principal a função administrativa, enquanto na formal está associado à manifestação dos métodos de atuação da administração pública em termos organizacionais, quando ela exerce sua autoridade material e emprega poderes que lhe conferem supremacia sobre os cidadãos.
A administração perante as suas funções administrativas, realiza “atividades”, e estas podem ser não jurídicas ou jurídicas. Tem-se por formas jurídicas da atividade administrativas: o ato, o regulamento e o contrato e as não jurídicas são tidas como as recomendações, os acordos e as operações materiais e jurídicas.
Perante a essas ações administrativas, existe os meios de defesa dos particulares, que são nomeadas como “as garantias administrativas”.
Tem-se por garantias administrativas os meios de defesa direta do particular perante a administração pública, esses meios são assegurados pelo CPA, o qual vai conferir uma resposta a contestação das ações administrativas, seja no âmbito da ilegalidade, omissões de atos ou regulamentos com eficácia externa.
Utiliza-se o termo “defesa direta”, uma vez que o administrado recorre diretamente na própria administração pública, diferentemente do que ocorre nos organismos judiciais
Portanto, diz-se que o presente trabalho tem como objetivo analisar as garantias administrativas previstas no CPA com ênfase na demonstração individual dessas garantias administrativas, seus efeitos, procedimento e importância.
2. As garantias administrativas (impugnatórias, petitórias, reclamação e recurso)
A palavra garantia de acordo com o dicionário português vem do verbo “garantir” que expressa o significado de segurança/ responsabilidade. Tem-se que essa palavra implica questão de proporcionar certa proteção, segurança para ambas as partes envolvidas em um caso concreto.
No que diz respeito as garantias administrativas: são as garantias que ocorrem através da atuação e decisão de órgãos da Administração Pública.
O Professor Freitas do Amaral define-as como: “são meios ao dispor dos particulares para junto da própria Administração Pública acionar o controle ou a fiscalização da sua conduta, numa manifestação de conferir uma chance de Administração Pública corrigir o seu agir, em termos de legalidade e/ou de mérito, sob impulso dos cidadãos”.
Na mesma linha o Professor Paulo Otero diz que: “as garantias administrativas são opostas perante ações ou omissões da administração pública que se considerem violar as vinculações a que se encontra adstrita, em termos de legalidade ou de mérito, a ordem jurídica confere ao particular meios de reação: tais meios controlando e sancionando a atuação administrativa, consubstanciam verdadeiros “trunfos” contra o agir administrativos e que funcionam como garantias do particular”
Ou seja, as garantias administrativas representam a via pelo qual um indivíduo pode contestar atos administrativos de forma direta à Administração Pública, estabelecendo dentro desta última meios de defesa para o administrado. Trata-se de uma alternativa para que o administrado busque uma decisão mais favorável fora do contexto do contencioso, ou seja, dos tribunais.
Estas garantias estão previstas na constituição da república portuguesa e no código de procedimento administrativo, evidenciando entre elas as garantias petitórias, as garantias impugnatórias.
2.1. Garantias petitórias:
Garantem o direito de pedido junto à administração pública, sendo subdividida em: o direito de petição, direito de representação, direito de queixa, direito de denúncia e oposição administrativa.
2.1.1. O direito de petição
Trata-se da faculdade dos particulares dirigirem pedidos à Administração Pública para que essa tome determinadas decisões, preste informações, possibilite acesso a arquivos seus ou a processos pendentes. Este engloba o direito de reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos (184º/1/b) CPA), o direito à informação (art.82º e seguintes do CPA), o direito de todos ao acesso aos arquivos e registos administrativos e o direito à informação pública geral (art.48º/2 CRP)
2.1.2. Direito de representação
Consiste no direito de pedir a Administração Pública que confirme ou reconsidere uma decisão já tomada anteriormente, como mencionado trata-se de uma decisão anterior, ou seja, pressupõe-se a existência de uma decisão anterior da administração pública. Nota-se que aqui o interessado vai exercer este direito não para que a Administração revogue ou substitua a decisão tomada, mas sim para chamar a atenção do órgão competente para as possíveis consequências dessa decisão e para obter do seu autor uma reponderação, e se necessário uma confirmação escrita da decisão proferida.
Direito de queixa: consiste na faculdade abertura de um processo administrativo com intuito de sancionar a Administração Pública devido um comportamento desta. Difere-se das demais garantias petitórias, uma vez que não se limita a fazer um pedido genérico, e não pressupõe a existência de uma decisão anterior, aqui existe uma capacidade sancionatória, além de como referido o particular queixa-se do comportamento da entidade pública, não de um ato tomado por esta.
Direito de denúncia: o Professor Freitas do Amaral diz que esse direito traz a possibilidade de um particular levar ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar. Cita-se a frase do mesmo autor no que diz respeito da relação próxima entre o direito de queixa e o direito de denúncia “que o direito de queixa anda junto com o direito de denúncia e entende que entre elas existe uma relação particular e que toda queixa de certa forma é uma denúncia, porém o inverso não é verdadeiro, justamente porque só se pode haver queixa quando seu objeto se vale de comportamento distinto de pessoas singulares ou coletivas”
A oposição administrativa: é uma contestação que em certos procedimentos administrativos os contrainteressados possuem o direito de apresentar perante a administração pública com o intuito de combater os pedidos formulados por outrem, e para combater as iniciativas da administração que a mesma tenha resolvido divulgar ao público.
2.2. Garantias impugnatórias
Como o próprio nome diz, estas possuem como objetivo impugnar atos da administração já praticados, desse modo a impugnação do ato ocorre através de uma solicitação da sua revogação, anulação, modificação ou substituição (art. 184°/1 e 2 do CPA). Portanto trata-se de um meio de impugnação de atos administrativos. no art. 191° ao 199° do CPA encontramos a tipologia principal dessas garantias, que são: a reclamação, o recurso hierárquico, recursos administrativos especiais (recurso hierárquico impróprio e recurso tutelar).
2.2.1. Reclamação
Está prevista no art. 191° do CPA, e consiste em uma impugnação de um ato administrativo perante seu próprio autor, este pode proceder com a confirmação, revogação, anulação, declaração de nulidade, modificação, substituição ou apenas sanar o ato.
O professor Marcelo Rebelo diz “que o direito de reclamação é o direito do particular, titular de direito subjetivo ou interesse legalmente protegido, que se considere lesado por certo ato administrativo, solicitar, ao autor, a sua revogação ou modificação, para tanto invocarem a correspondente ilegalidade ou inconveniência.”
Ressalta-se o que em princípio, é possível contestar qualquer ato administrativo, exceto aquele que decide sobre uma reclamação ou recurso administrativo anterior, a menos que haja fundamentação de omissão de pronunciamento (Artigo 191º/2 do Código de Procedimento Administrativo - CPA).
Quanto a natureza jurídica da reclamação, em regra, esta possui caráter facultativo, de acordo com o art. 185º nº2 CPA salvo nos casos de disposições contrárias.
Ressalta-se que a apresentação de uma reclamação suspende o prazo para contestar judicialmente o ato administrativo, o qual só recomeça a correr após a notificação da decisão proferida ou após o prazo legal (Artigo 190º/3 CPA). O prazo padrão para apresentar uma reclamação é de 15 dias (Artigo 191º/3 CPA), e o prazo para que o órgão competente decida é de 30 dias (Artigo 192º/2 CPA).
2.2.2. Recurso Hierárquico
Os artigos 193° a 199° do CPA trazem a definição e o procedimento do recurso hierárquico. Tem-se como recurso hierárquico o meio pelo qual um particular pode requerer ao superior hierárquico a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele praticado ou a prática omissiva do mesmo.
O Professor Freitas do Amaral define o recurso hierárquico como: “meio de impugnação de um ato administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter deste a revogação, modificação ou substituição do ato recorrido”.
O recurso pode ter como fundamento de acordo com o art. 185/3 do CPA, a ilegalidade ou a inconveniência do ato praticado, e deve ser interposto ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato ou da omissão, ressalvando as situações em que a competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada (art. 194/1 do CPA).
O recurso apresenta uma visão tripartida, onde há um recorrente, sendo este o particular que interpõe recurso, o recorrido (o órgão subalterno de qual decisão se recorre), e o órgão decisório (órgão para quem se recorre).
Ressalta-se a necessidade da existência de uma relação de hierarquia nesses atos e da ligação entre os envolvidos (recorrente, recorrido e órgão decisório), sendo esses aspectos cumulativos e inerentes do recurso.
Quando se trata de prazos para interpor recursos hierárquicos, se o recurso diz respeito à impugnação de um ato que deve ser notificado ao interessado, o prazo para recorrer começa a contar apenas a partir da data da notificação. Nos outros casos o prazo é de 30 dias para interposição do recurso. No caso de contestar a omissão legal de um ato, o prazo para interpor o recurso é contado a partir da data em que ocorreu o descumprimento do dever de decisão (conforme o artigo 188º/3).
O art. 185/2° do CPA diz que o recurso hierárquico, possui caráter facultativo ou necessário conforme seja pressuposto para sua prévia utilização.
O recurso hierárquico pode ser dotado de efeito suspensivo ou não suspensivo. No primeiro caso, ocorre uma suspensão automática da eficácia do ato impugnado, já no segundo caso, o ato mantém sua eficácia até que a autoridade hierarquicamente superior competente tome sua decisão.
Por fim, o prazo para a decisão é de 30 dias de acordo com o art. 198/1 do CPA, e esta pode ser: confirmada, anulada, revogada, modificada, substituída ou rejeitada (art. 196° e 197° do CPA)
2.2.3. Recursos administrativos especiais
Diz respeito aos recursos administrativos impróprios e tutelares.
Recursos hierárquicos impróprios – recursos administrativos interpostos contra um ato praticado por um órgão de uma dada entidade pública perante outro órgão dessa mesma entidade pública. Neste caso, o recorrente não é hierarquicamente superior ao recorrido, embora, em relação ao recorrido, exerça os poderes de supervisão (CPA, art.176.º, n.º1); pode ser fundado na ilegalidade ou no demérito do ato administrativo, mas apenas nos casos previstos na lei (CPA, art.199.º, n.º1).
Recurso tutelar – um tipo de recurso administrativo interposto contra um ato ou uma omissão praticada por uma entidade pública autônoma perante um órgão de outra entidade pública com competências de tutela ou superintendência, ou seja, apresenta um caráter excecional, uma vez que só ocorre quando permitido por lei (CPA, art.199.º, n. º1, alínea c) e apenas pode ser fundamentado por inconveniência ou inoportunidade/omissão do ato e a modificação ou substituição, para além na necessidade do estabelecimento da competência de tutela e superintendência.
3. Medidas alternativas
Neste tema falaremos sobre outras medidas que os particulares possuem perante a administração pública, nomeadamente a queixa ao provedor de justiça e as garantias contenciosas.
3.1. Queixa ao provedor de Justiça
Está prevista no art. 23° da CRP, e consiste na possibilidade de os cidadãos poderem fazer queixa por ações ou omissões ao Provedor de Justiça. O provedor de justiça é tido como uma alta autoridade administrativa, que é eleito pelo Parlamento, e é independente do Governo, da Administração e dos Tribunais, e que tem por função receber queixas dos particulares contra ações ou omissões da Administração Pública. Trata-se de uma figura independente legitimada por estatuto próprio.
O Provedor de Justiça é um órgão independente que tem como função fundamental o controle da legalidade administrativa, para que os indivíduos que enfrentam casos de tomada de decisões administrativas inconvenientes, demoras injustificadas na resolução de problemas ou injustiça possam interpor recurso de denúncia a esta autoridade, que irá analisar o caso e dirigir recomendações ao órgão responsável.
Nota-se que o provedor de justiça realiza recomendações, não possuindo poderes decisórios, ou seja, este não pode anular, revogar ou substituir atos administrativos.
3.2. Garantias contenciosas
O contencioso administrativo é classificado segundo o professor Freitas do Amaral como “o conjunto de litígios que envolvem a administração pública e que hajam de ser solucionadas pelos tribunais administrativos ao abrigo de legislação aplicável (...).”
As garantias contenciosas são conhecidas também como garantias jurisdicionais e segundo o Professor Freitas do Amaral trata-se da “forma mais elevada e eficaz de defesa dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, possuem grande eficácia nas decisões e, sobretudo maior potencial para fazer valer a defesa dos direitos dos particulares, é ainda, os meios processuais que os particulares utilizam-se contra a administração pública através dos tribunais ao serviço da garantia dos particulares”
O Professor Paulo Otero diz que essas garantias podem visar 3 propósitos sendo elas “a resolução definitiva de um conflito, a adoção de providência ou providências cautelares e a execução da sentença.”
Segundo o art. 212/3 da CRP e art. 4° do ETAF, os atos impugnados seguem para os tribunais administrativos, que será competente para julgar tais litígios.
4.Garantias políticas
As garantias políticas, são efetivadas por órgãos políticos do Estado que se encontram previstos na Constituição, tem como objetivo a proteção dos particulares em casos concretos e individuais e que apenas nestes se repercutem, são nomeadas como o direito de petição e o direito de resistência.
Direito de resistência: previsto no art. 21° da CRP, e consiste na faculdade de um particular se opor a ordens que violem seus direitos, liberdades e garantias. Essa resistência pode ser passiva ou defensiva (possibilidade de afastar uma agressão quando não é possível recorrer à autoridade pública).
Direito de petição: Consiste na faculdade de um particular se dirigir aos órgãos competentes com o objetivo de assegurar a proteção dos seus direitos e interesses, o cumprimento da lei ou do interesse geral (art.52° da CRP), bem como suscitar perante os órgãos do poder e outras entidades públicas quaisquer problemas de interesse geral. Ressaltasse que este direito é exercido perante qualquer órgão de soberania e não está sujeito a qualquer formalidade ou processo específico, e ainda pode ser exercido por qualquer indivíduo que se encontre ou resida em território português.
Quanto a eficácia das garantias políticas cabe citar uma nota realizada pelo Professor Freitas do Amaral: “as garantias políticas não constituem uma forma eficaz de proteção dos direitos dos particulares: com efeito elas não são inteiramente suficientes, nem são inteiramente seguras.”
Dito isso, ressaltasse a importância de entendermos se estamos perante um ato político ou um ato administrativo, para melhor assegurarmos o direito subjetivo violado. Visto que as garantias administrativas e contenciosas trazem uma maior segurança ao particular, uma vez que essas são apreciadas com maior imparcialidade e justiça.
5.Considerações finais
Portanto, conclui-se que existem diversas garantias dos particulares face à Administração Pública, podendo estas ser de caráter político, administrativo ou contencioso, consoante o órgão que as efetivas, sendo que essas garantias que permitem que estes particulares se protejam da Administração Pública de violações aos seus direitos e interesses legítimos que esta possa cometer.
Ressaltasse que todas as garantias são vantajosas e protegem os direitos dos particulares, mas algumas são mais vantajosas que as outras, nomeadamente as garantias contenciosas, seguida pelas garantias administrativas, uma vez que as garantias jurídicas trazem maior segurança, justiça e imparcialidade.
7.Referências:
SOUSA, Marcelo Rebelo de. Direito Administrativo Geral. Tomo III, 2ª edição. Editora D. Quixote. 2009.
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2016
SILVA, Vasco Pereira da. Aulas Teóricas, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2024.
OTERO, PAULO, Manual de Direito Administrativo - Volume I, Almedina, 2014.
OTERO, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. volume I. 1ºedição. Editora Almedina. 2016
PEREIRA, Vasco da Silva. O Contencioso no Divã da Psicanálise. 2ª Edição. Almedina. 2009.
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