As fases do Procedimento Administrativo - Adriana Nunes

As fases do Procedimento Administrativo - Adriana Nunes, aluna nº62949

O procedimento administrativo não é nem mais nem menos do que a disciplina jurídica da tramitação da conduta administrativa. Segundo o Professor Freitas do Amaral, esta é uma sequência juridicamente ordenada e formalidades tendente à prossecução da prática de atos administrativos ou a sua execução. Assim, as fases do procedimento administrativo conduzem à decisão e ao expressar de uma vontade correspondem às formalidades.  Falamos aqui em várias formalidades que são: anteriores à decisão, ou seja, na preparação da decisão; contemporâneas ou simultâneas à decisão, que justificam a decisão; e posteriores à decisão, que complementam a decisão. A regra é o princípio da proibição do formalismo excessiva com a desburocratização que envolve a ideia de primado da materialidade. A ideia da materialidade apela a esta proibição do excesso de formalismo. A Administração Pública deve dar mais atenção ao conteúdo do que à forma. Isto é que justifica que as formalidades sejam criadas e exigidas com base na ideia de necessidade. Por força do exemplo do 163º/5 isto também pode levar a que se desvalorize o efeito anulatório em atos que em princípio seriam anuláveis. É em nome desta proibição do formalismo excessivo que existe o 163º/5. 

De acordo com o Professor Paulo Otero, o procedimento administrativo compreende quatro fases, que são:

• a fase da iniciativa; 

• a fase de instrução;

• a fase da preparação da decisão final e;

• a extinção do Procedimento Administrativo.  

Conforme a visão do Professor Freitas do Amaral, o procedimento administrativo abarca mais etapas do que aquelas mencionadas anteriormente. Ele identifica seis fases distintas, que são: 

• A fase inicial;

• A fase de instrução; 

• A fase de audiência dos interessados; 

• A fase da preparação da decisão; 

• A fase da decisão e; 

• A fase complementar. 

Ambos os professores abordam as mesmas etapas do procedimento administrativo, embora possam não fazer uma distinção tão detalhadas entre elas. 

Vamos examinar cada uma das etapas sob a perspetiva do Professor Freitas do Amaral e do Professor Paulo Otero.

A primeira fase, que é a chamada fase inicial é a fase que dá início ao procedimento. Conforme estabelecido no art. 53º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o início do procedimento pode ser incentivado pela Administração por meio de um ato interno ou por um particular interessado através de um requerimento. Quando a Administração dá início ao procedimento, deve comunicá-lo às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser afetados pelos atos a serem praticados durante o procedimento, desde que essas pessoas possam ser identificadas nominalmente, conforme previsto no artigo 110º/1 do CPA.

Por outro lado, se é o particular que toma a iniciativa de iniciar o processo, é necessário que este apresente um requerimento escrito com todas as informações exigidas pelo art. 102º/1 do CPA, podendo este ser enviado por correio eletrónico, salvo nos casos em que a lei admite o pedido verbal. Nesta fase, é possível incluir a implementação de medidas provisórias, ou seja, medidas consideradas necessárias se houver um motivo legitimo para acreditar que, sem tais medidas, uma situação já consumada pode se estabelecer ou que danos de difícil reparação podem ocorrer para os interesses públicos ou privados envolvidos, desde que os danos resultantes da medida não sejam superiores aos que pretende evitar com a sua adoção (art. 89º/1 CPA). Decidir sobre a ordem ou alteração de uma medida provisória não necessita de audiência prévia, porém deve ser justificada e definir um prazo para a sua vigência (art. 89º/2). O art. 90 do CPA menciona os casos em que estamos face à caducidade das medidas provisórias e diz nos que estas caducam quando: 

• Seja emitida uma sentença final no processo; 

• Quando vence o prazo estabelecido para a sua validade ou sua prorrogação;

• Chega ao fim o prazo determinado na lei para a decisão final e; 

• Se não houver uma decisão final emitida até 180 após o início do processo. 

A segunda fase é a fase de instrução e tem a ver com o conjunto de atos e de diligência que tem como objetivo apurar os elementos de facto que são indispensáveis para uma correta decisão (art. 115º/1). Considerando a abordagem de seis fases proposta pelo Professor Freitas do Amaral, podemos inferir que a segunda fase mencionada pelo Professor Paulo Otero engloba várias fases identificadas pelo Professor Freitas do Amaral, incluindo a fase de instrução e a fase de audiência dos interessados. Esta segunda fase visa dar a base factual que permita depois uma decisão administrativa. Vale aqui em pleno o princípio do inquisitório, em que a Administração Pública pode tomar iniciativa de pedir coisas diferentes ou para além daquelas que o particular requereu. O artigo 55º do novo CPA apresenta alterações significativas em relação às regras que determinam quem define os termos da instrução. Este artigo estabelece que a direção do procedimento é responsabilidade do órgão competente para a decisão final. Cabe ao diretor de instrução “averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito recorrer a todos os meios de prava admitidos em direito” (art. 115º/1). Há um prazo dentro do qual as pessoas que querem reclamar devem agir (art. 115º - averiguações gerais). A Administração Pública pode solicitar informações dentro da própria Administração à AT, à PJ ou à PSP (art. 66º - auxílio administrativo). A Administração Pública também pode solicitar informações aos próprios administrados (art. 117º). Os termos em que as informações devem ser prestadas estão presentes no art 118º que nos diz que faz-se por escrito, mas também são admitidas oralmente. O dever de prestar informações tem limites, efetivamente existem casos de recusa legítima em prestar informações (art. 117º/2). Isto verifica-se quando envolve a violação de sigilo profissional ou segredo comercial e industrial; quando a informação implicar o esclarecimento de factos cuja revelação seja proibida ou dispensada por lei; ou revelação de factos puníveis praticados pelo próprio interessado ou pelos seus familiares (princípio da auto não incriminação e direito ao silêncio). A falta de prestação de informações tem um ónus (art. 119º). A Administração Pública pode não solicitar informações, mas pode solicitar apresentação de documentos ou de coisas. A Administração Pública pode determinar a realização de inspeções para reunir provas (art. 117º). Todos estes factos que se ouvem na Comunicação Social têm enquadramento jurídico, sendo dado pelo Direito Administrativo. A Administração Pública pode solicitar ao particular a sua colaboração, podendo ainda realizar peritagens. Podem existir pareceres dentro da fase de instrução (são uma opinião – art. 91º e 92º). Os particulares também eles poder requerer ou apresentar elementos de provar através de medida instrutórias típicas dos particulares (art. 116º/1), tal como juntar alegações, apresentar documentos, apresentar pareceres (art. 107º e 116º/3), pedir a realização de diligências, pedir a prova dos factos alegados e pode ainda existir situações de prova antecipada em que alguém que está na iminência de morrer ou que vai viajar e que quer deixar um testemunho (art. 120º). 

A audiência dos interessados está prevista nos artigos 121º a 125º do CPA e é, na opinião do Professor Freitas do Amaral uma das mais importantes faces de dois princípios formalizados no CPA que são o princípio da colaboração da Administração com os particulares, estipulado no art. 11/1 e o princípio da participação mencionado no art. 12º. Efetivamente, a administração serve os particulares e estes pretendem a colaboração da administração. Além disso, a lei deve assegurar a participação dos particulares nas decisões ou deliberações que lhes dizem respeito. No atual Código de Processo Administrativo, a norma genérica relativa à audiência prévia dos interessados visa garantir que eles tenham o direito de contribuir para as decisões que os afetam. Em resume, o procedimento inclui a notificação dos interessados antes da decisão final sobre o plausível resultado desta permitindo que se pronunciem sobre todas as questões relevantes, bem como requerer diligências complementares e apresentarem documentos conforme mencionado no art. 121º/2.  Após os argumentos dos interessados serem apreciados, o instrutor avalia a razões. Consta do art. 122º/2 que “a notificação fornece o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, indicando também as horas para a decisão e o local onde o processo pode ser consultado”. A decisão de dispensar a audiência deve ser justificada expressamente na decisão final, se o responsável pela direção do procedimento conceder essa dispensa (art. 124º/2 e 126º CPA). Consta do art. 124º/1 que “O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando:

•     A decisão seja urgente;
• Os interessados tenham solicitado o adiamento de audiência oral e, por facto imputável a eles, não tenha sido possível fixar-se novas data;
• Seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão;
• O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta publica, quando possível, pela forma mais adequada; 
• Os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem a decisão e sobre as provas produzidas; 
• Os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável aos interessados.”

    O Código de Procedimento Administrativo (CPA) estabelece duas maneiras para os interessados serem "ouvidos no procedimento antes da tomada da decisão final": a audiência escrita e a audiência oral e cabe ao diretor do procedimento decidir qual desta é a pretendida (art. 122º/1), isto significa que o diretor tem poder discricionário. No processo escrito, a resposta aos assuntos específicos é realizada por escrito, com um prazo mínimo de 10 dias para responder. No processo oral, a resposta pode ser feita de forma presencial ou por teleconferência, quando tal se justifique (art. 123º/1 CPA). Durante a audiência, é elaborada uma ata para resumir as discussões dos assuntos específicos, os quais têm a possibilidade de também apresentarem alegações por escrito durante ou após a diligência (art. 123º/4). Se o interessado não compareceu, a audiência mantém-se. Caso seja fornecido uma justificação, a audiência poderá ser adiada (art. 123º/2 CPA). Caso o direito à realização de audiência prévia seja classificado como um direito fundamental, o descumprimento resulta na nulidade, de acordo com o artigo 161º/2, alínea d) do CPA. Se não houver audiência, a anulabilidade é gerada (conforme o artigo 163º/1 do CPA), sendo que a jurisdição do Supremo Tribunal Administrativo tende a favorecer essa anulabilidade.

    A próxima fase é a fase que consiste na etapa de preparação para tomar a decisão. Apesar de vários autores não autonomizarem esta fase, o Professor Freitas do Amaral enfatiza a necessidade de o fazer. Nesta fase, a Administração analisa com atenção o cenário estabelecido previamente, as provas recolhidas durante a instrução e os argumentos apresentadas durante a audiência dos interessados, de acordo com os artigos 125º e 126º do CPA. A Administração prepara-se para decidir ao reanalisar tudo. O procedimento é encaminhado ao órgão decisório: se este for uma autoridade singular, emite um despacho; se for um órgão colegial, o assunto deve ser incluído na agenda da próxima reunião do órgão competente para deliberação.

    A fase da extinção do Procedimento Administrativo é a que segue a fase da preparação da decisão. O Procedimento Administrativo pode terminar através de decisão expressa. É a expressão de um dever de decisão, sendo que está consagrado no art. 13º do CPA. Esse dever de decisão significa que este tem forma escrita. O art. 151º identifica um conjunto de menções obrigatórias que a decisão expressa deve conter. A fundamentação da decisão está presente nos art. 152º e 154º e tem de ser suficiente, congruente e clara. Com o art. 153º/2 podemos ver que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que não esclareçam a motivação do ato. A fundamentação tem de ser clara, pois não pode ser obscura. Tem de ser suficiente, pois não pode ser insuficiente. Equivale à falta de fundamentação o não respeito por qualquer um destes elementos. Surge o vicio e o desvalor jurídico da falta ou insuficiência de fundamentação: em matérias de natureza sancionatória, em matérias lesivas da liberdade atinge-se o núcleo essencial do direito fundamental ao procedimento equitativo. A violação acaba por ser a violação do núcleo essencial do direito fundamental ao procedimento equitativo. Neste caso, a violação da lei que gera a nulidade. Nos outros casos, ou seja, os casos de vicio de forma geram a mera anulabilidade. O acordo substitutivo do procedimento está presente no art. 74º/4 e diz-nos que existe a possibilidade de, através de contrato, se por termo ao procedimento (art. 127º). O procedimento administrativo também pode terminar através de desistência ou renuncia (art. 131º); deserção (art.132º) em que o particular deixou de ter interesse e abandonou o procedimento, não cumprindo as obrigações que resultam de interpelações feitas pela administração; por impossibilidade em que se tornou impossível satisfazer o procedimento ou tornou-se numa situação de inutilidade superveniente (art. 95º); e por taxas em que o pagamento de uma taxa como contrapartida da prestação de um serviço pode conduzir à extinção do procedimento se esta não é paga no prazo e extingue-se por uma causa imputável ao particular (art. 133º). 

Finalmente, chegamos à fase complementar, que é a última etapa do processo. É o momento em que são realizadas diversos atos e formalidades após a decisão final do procedimento: registos, arquivamento de documentos, sujeição a controlos internos ou aprovação tutelar, avaliação pelo Tribunal de Contas, publicação no Diário da República ou em outro jornal oficial, publicação em jornais privados ou fixação em locais públicos e notificação da decisão aos interessados, se necessário (art. 114 º CPA). 

    Podemos concluir que procedimento administrativo pode ser definido como um conjunto de atos, diligências e formalidades sucessivas que terminam com uma decisão administrativa, com a manifestação de uma vontade por parte da administração (art. 1º/1 CPA).