Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, nº 01276/18.2 - Lagoa dos Salgados - Beatriz Pereira
Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, nº 01276/18.2
Lagoa dos Salgados
Beatriz Pereira n. 61664
Enquadramento para o Acórdão
No presente acórdão o recorrente Finalgarve, uma sociedade de promoção imobiliária e turística, que tinha como objetivo fazer um “mega-empreendimento” turístico na Lagoa dos Salgados que iria atingir as 4 mil camas põe um recurso contra o recorrido, o Ministério de Planeamento de Infraestruturas. Contudo envolve outras entidades no processo como a CCDR (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional) do Algarve, Ministério do Ambiente e Ação Climática, e o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF). Estas entidades têm vindo a tentar/esperar a classificação da Lagoa dos Salgados como Reserva Natural, de modo a ser uma área protegida de âmbito nacional, muito devido a uma espécie de planta a Linaria algarvia, que está numa categoria de risco e que existe na zona.
Em 2021 a questão foi levada ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra pela Finalgarve que propôs ao TAF de Sintra uma ação administrativa contra o ministério do planeamento e das infraestruturas e o ministério do ambiente da transição energética com o objetivo de este declarar nula a DECAPE desfavorável declarada pela CCDRA. O pedido foi julgado totalmente improcedente, ou seja, o juiz não aceitou o pedido feito pelo autor do processo, perdendo a causa.
Devido à complexidade do acórdão em análise, o trabalho terá maior foco na matéria invocada pelas partes que corresponde à matéria presente no programa da disciplina para entender melhor as conclusões que giram à volta da mesma.
Enquadramento de matéria que surge com o Acórdão
Invalidades dos atos administrativos
Uma das acusações feitas pela Finalgarve é que a DECAPE (Declaração de Conformidade Ambiental do Projeto em Execução), declarada como expressa desfavorável destrói os efeitos de um ato constitutivo de direitos, então esta não padece de uma invalidade pelos artigos 165º, 167º e 168º do CPA, mas deveria ser anulável pelo artigo 163º do CPA. Ou seja, está em causa a má aplicação destes artigos.
Neste sentido é necessário saber a diferença entre os regimes do artigo 163º e 165 e ss do CPA, e para isso ter uma breve ideia sobre as invalidades do ato administrativo.
Os atos administrativos ao serem interpretados podem ser inválidos. A invalidade é um valor negativo que perturba a produção de efeitos do ato administrativo. Este tem várias formas como, a ilegalidade, ilicitude e vícios da vontade.
No acórdão em análise é invocada a anulabilidade e a revogação, sendo ambos atos desintegrativos. A anulabilidade é uma ilicitude, tal como a nulidade, por isso vale distinguir estes dois termos para perceber o porquê de a segunda não ser um ato desintegrativo.
A nulidade é a forma de invalidade mais grave, vem prevista no artigo 161º do CPA, sendo as suas causas taxativas e pode ser invocada a todo o tempo. Como se pode observar no artigo 164º do CPA o ato passa a ser ineficaz desde o início não produzindo qualquer tipo de efeito.
A anulabilidade, consagrada no artigo 163º do CPA, é menos grave já que os atos que sofrem desta são válidos até serem anulados, podendo ter efeito retroativo, mas este só atua quando imposto, diferente da nulidade que atua sempre. São invocados por qualquer particular, mas, ao contrário da nulidade que é a exceção, a anulabilidade é a regra no ordenamento jurídico.
Dentro desta modalidade ainda é importante ter em conta que o incumprimento de procedimentos pode não levar à anulabilidade do ato. Se o comportamento for instrumental, e não afete valores e interesses dos protegidos no caso concreto, então poderá não ser o ato indicado como inválido, havendo antes uma irregularidade. O professor Rogério Soares define esta como um procedimento que é perdoável, já que apesar de poder trazer efeitos acessórios, não afeta o ato em si, existindo uma censura mais ligeira”, como uma lesão disciplinar ou criminal.
Como dito anteriormente, a anulabilidade é um ato desintegrativo já que cessa os efeitos de um ato administrativo com base na ilegalidade, tendo como fundamentos repor a legalidade e dar chance à administração de simplificar a tarefa dos tribunais
Existem prazos na anulabilidade, que ao contrário da nulidade não pode ser invocada a todo o tempo. Ou seja, fora do prazo estabelecido pela lei o ato não pode sofrer esta invalidade, artigo 168º CPA. É ainda de ter atenção que os atos que são de revogação impossível, artigo 166/1º também são de anulação impossível.
A revogação administrativa é um ato que tem como objetivo extinguir por completo ou em parte os efeitos de outro ato administrativo que lhe é anterior. O professor Freitas Amaral define este como ato administrativo secundário 266/1º. Tem como pressuposto existir dois atos, em que um tem os seus efeitos extintos e outro é o que cessa esses efeitos, a consequência vai ser a cessação definitiva.
Em regra, a revogação é livre, existindo alguns casos que por força da lei, como os artigos 166º e 167º 1 a 3 do CPA são impostos limites. Um desses casos, que é analisado no acórdão, é o dos atos constitutivos de direito, que correspondem a atribuições de posições jurídicas de vantagem aos particulares, estando condicionados pelo princípio geral de segurança jurídica e de proteção de confiança.
O princípio da segurança segundo o professor Gomes Canotilho tem por base a presunção que os cidadãos devem poder confiar nas decisões públicas que incidem sobre os seus direitos e posições jurídicas têm uma ligação com as normas
Princípio dos Direitos e interesses legalmente protegidos pelos particulares
Está previsto no artigo 266º da CRP e no artigo 4º do CPA, que apesar da administração pública prosseguir o interesse público, existe uma série de critérios que têm de ser respeitados, como os direitos e interesses legalmente protegidos pelos particulares.
Além do princípio da legalidade existe uma sequência de outros princípios e meios de chegar a esta proteção, como pela tutela jurisdicional, direito de participação e de informação 121º CPA ou a imposição do dever de fundamentar os atos administrativos que afetam diretamente alguns desses direitos e interesses, artigo 152º CPA.
Problema em concreto
No acórdão em análise o recorrente apresenta um recurso alegando que a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Sintra tem por base uma "errada interpretação e aplicação dos artigos 165º, 167º e 168º do CPA. Para dar uma resposta a este problema temos de voltar à decisão do tribunal citado acima.
Primeiramente o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) é um organismo da administração indireta do Estado Português. Como consagrado no artigo 199º/d da CRP, o governo tem poderes de superintendência e de tutela sobre o mesmo. Este instituto tinha que elaborar uma decisão sobre a conformidade ambiental do projeto em execução (ver se o DECAPE, estava de acordo com a Declaração de Impacto Ambiental, DIA), artigo 21º/1 e 20º/1 do RJAIA. Segundo o artigo 20º/1 do Regime Jurídico de Avaliação do Impacto Ambiental (RJAIA), o organismo tinha um prazo de 50 dias para apreciar o diploma, a partir da sua data de entrega, que foi a 29 de setembro de 2017. O artigo em questão prevê uma “censura disciplinar”, caso seja ultrapassado o prazo estipulado, em que a declaração passa a ter valor de deferimento tácito. Este por sua vez tem o efeito equivalente a uma decisão de conformidade ambiental do projeto em execução.
Neste caso o prazo é ultrapassado pois a 13/7/2018 o ICNF emite uma decisão desfavorável. O problema que se coloca no acórdão em análise é que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra admite que existe uma anulação implícita, que o ICNF queria anular o ato favorável anterior, enquanto o recorrente, Finalgarve vê que existiu aqui uma revogação que não deveria ter existido por o seu ato ser constitutivo de direitos e por isso não preencher os requisitos deste ato desintegrativo.
Interpretação do Supremo Tribunal Administrativo
Quanto ao erro de interpretação e aplicação dos artigos 165º/2 CPA, 2/F E 20º/1 do RJAIA, bem como do 165/5º e 167º 2 e 3 do CPA, sobre o facto de o ato constituir direitos na esfera jurídica da Finalgarve e que por isso não poder ser suscetível de revogação o tribunal pronunciou-se a favor do recorrente.
Neste sentido o pressuposto do artigo 21º/7 do RJAIA foi preenchido, porque o contra-argumento apresentado pela CCDR era que o prazo para a decisão desfavorável tivesse começado a contar a partir da proposta de medidas de minimização lançadas pela Finalgarve apresentadas após a comunicação da decape. Contudo, mesmo assim, teriam decorrido na mesma os 50 dias estando preenchido o requisito do artigo 21º/7 do RJAIA, que teve como consequência o deferimento tácito, ou seja, a aceitação da Decape. Neste ponto o tribunal ainda invocou o artigo 87º do CPA sobre a contagem de prazos.
Na questão se o ato tem efeito revogatório ou anulatório, o tribunal pronunciou-se pelo efeito revogatório que é inválido por não preencher os requisitos do artigo 167º do CPA. O tribunal Administrativo e Tributário de Sintra decidiu que o ato era uma anulação implícita. Contudo o STA (Supremo Tribunal Administrativo) invoca que a discordância entre a as medidas na DECAPE e os parâmetros da DIA, que a ICNF utiliza como justificação para a sua decisão desfavorável, não configuram uma ilegalidade. Estes não violam nenhuma regra que esteja estabelecida em “parâmetros normativos de proteção de espécie em causa ou em princípios jurídicos”, mas são uma ponderação feita pela entidade na sua função administrativa. Não havendo nenhuma ilegalidade aqui, então há revogação como a Finalgarve defendia.
As razões apontadas para a resolução não ser válida têm duas bases
Primeiro não preenche o requisito do artigo 167º/2/c CPA, que foi invocado. Não existiu uma alteração objetiva, ou seja, um facto que não vem da natureza subjetiva do homem, como uma modificação nas espécies em risco lá existentes ou até no terreno que ocorressem a partir do lançamento do DIA. Por isso, não cabe neste conceito a mudança de avaliação de uma entidade pública. Como o desvalor do ato é justificado com uma alteração de avaliação do ICNF não entra no conjunto de situações que o legislador queria abranger com a norma.
Também logicamente não preenche o requisito do número 5 do mesmo artigo, porque no ato de desvalor da DECAPE não está prevista nenhuma indemnização. Apesar de para a entidade pública o recorrente não ter os meios ou cuidados necessários para manter o ecossistema naquele espaço, a declaração favorável criou direitos económicos para os particulares, ou seja, expetativas jurídicas que depois são privadas. Existe assim uma sobreposição de um interesse público sobre um direito dos particulares sem haver justificação para tal, sendo este ato considerado ilegal.
Ainda neste sentido estando perante um ato constitutivo de direitos e não cabendo a justificação de revogação em nenhuma alínea do artigo 167º/2 CPA, então a revogação seria ilegal.
Decisão do Supremo Tribunal Administrativo
No fim o STA conclui pela ilegalidade do ato impugnado e por isso procede à sua anulação. Este também reconheceu por força do artigo 21º/7 do RJAIA que existe um ato de conformidade da DECAPE que cria direitos na esfera jurídica do recorrente.
É de exaltar que contrariamente a alguma opinião pública e a manchetes de jornais, o tribunal não decidiu contra a preservação do meio ambiente e de espécies em risco, apenas fez o seu papel de “jurista insensível” e analisou e aplicou a lei. Contudo não fechos os olhos à proteção da área da Lagoa dos Salgados pelo contrário, porque a Finalgarve pediu como condenação da CCDRA a não revogação ou anulação da DECAPE favorável, ao que o tribunal classificou este pedido como “manifestamente improcedente” por o recorrente não preencher os requisitos do artigo 39/2 do CPTA. Deixando o caminho aberto para a ICNF revogar ou alterar a decisão.
Quanto aos restantes erros de julgamento que o recorrente imputa à decisão recorrida do Tribunal Administrativo e Tributário de Sintra
Erro na interpretação do artigo 165º/5/a CPA, parece ser um equívoco porque apenas é uma tentativa de encaixar na categoria de anulabilidade, já que sendo um ato sobre a avaliação ambiental de extrema importância e pormenor é de se prever que não terá aquele conteúdo como único.
Não dar a devida importância ao vício de falta de fundamentação presente no artigo 152º/1/a CPA. A fundamentação como o Professor Vasco Pereira da Silva define é um meio de controlo do exercício do poder da administração de um estado de direito e do próprio estado, sendo preciso explicar o porquê de atuar daquela maneira. Assim, se uma entidade que faz parte da administração decide em contrário a uma pretensão que cria direitos ou que protege interesse dos particulares tem de ser justificada. O professor utiliza a analogia com a higiene pública, a fundamentação é como ter que lavar as mãos antes de comer e a administração deve ter sempre as mãos lavadas, acrescentando um ponto de vista a administração é como se fizesse a comida numa cantiga e ao não ter as mãos lavadas vai pôr em causa a sua saúde e a dos outros. Ainda neste sentido esta é a violação de uma norma que está prevista no CPA, no artigo 152º/1/a, logo a sua violação leva a uma invalidade por ilegalidade, havendo discussão se aplica a nulidade ou a anulabilidade.
Não considerar a violação do princípio da proporcionalidade, da cooperação e da boa-fé procedimental e o princípio do inquisitório.
O princípio da proporcionalidade é um princípio geral da atividade administrativa que na ótica do professor Diogo Freitas Amaral gira em torno de tentar perceber se a limitação de bens ou interesses privados por atos públicos é adequada e necessária aos fins concretos que estes perseguem. Este está previsto em vários preceitos normativos 266º/2 CRP e o 7º do CPA. Existem três pressupostos essenciais. A adequação, se a minha atuação é adequada ao fim que pretendo prosseguir, a necessidade se o meio que estou a utilizar é o menos gravoso e a proporcionalidade em sentido estrito a vantagem que obtenho desta medida é maior que a desvantagem que provocou.
Neste caso não creio que exista uma violação do princípio da proporcionalidade, porque o meio que o ICNF tinha ao seu dispor era a atribuição da avaliação do DECAPE. Poderíamos questionar se existiriam outras formas sem ser o desvalor atribuído anteriormente, mas a vantagem que se estava a ter que era proteger a criação da reserva natural não é menor em comparação com o direito económico que foi lesado ao não se poder desenvolver um negócio na lagoa dos salgados.
O princípio da cooperação e da boa-fé procedimental prende-se com a limitação e ao mesmo tempo o direito de intervir no processo judicial de maneira a não ser abusivo a existir a cooperação de modo a se chegar a uma conclusão mais justa.
O princípio do inquisitório está consagrado no artigo 58º do CPA e define que deve de se proceder às diligências adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que tenha que ir a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados.
Conclusões
Depois de analisar tanto a matéria invocada no processo, bem como a interpretação do tribunal administrativo, retiro que o ato desvalorativo não poderia ser uma anulação implícita do ato de conformidade, pois primeiro como já averiguado em cima não havia uma ilegalidade, logo não caberia no requisito do artigo 163º/1 do CPA, nem na definição do artigo 165º/2 do CPA. Assim concordo com o facto de estar perante uma revogação e esta ser inválida.
Algo importante e que também não pode ser deixado de lado é o fundamento que efetivamente não foi feito, o artigo 152º/1/a do CPA, consagra que devem ser fundamentados os atos que afetem de algum modo os direitos e interesses protegidos legalmente, não devendo ser ignorado pelo tribunal.
Bibliografia
Notícias
Sites
Jurisprudência
https://www.sulinformacao.pt/wp-content/uploads/2023/10/Notificacao-de-acordao-1.pdf
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo; 01276/18.2BESNT; 07.09.2023; https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/ab7de685d337f82980258a28004e5bb5?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62023CO0024
Legislação
CPA
CPTA
CRP
RJAIA
Decreto-Lei n.º151-B/2013; https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2013-70122774
Transcrições das aulas do Professor Vasco Pereira da Silva
2023/2024
2021/2022
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