A revogação e a anulação administrativa

 Neste post irei abordar a revogação e a anulação administrativa. Pretendo assim distinguir estas duas figuras e em seguida centrar a minha análise em duas situações controversas para a doutrina, tomando uma posição crítica quanto a estas e tentando chegar a uma resposta. 

Primeiramente irei enunciar algumas noções introdutórias, de modo a enquadrar o tema mais facilmente. Para isso importa evidenciar as diferenças entre os atos de execução instantânea e os atos de execução continuada. Por um lado, os atos de execução instantânea são os atos que se consomem ou se esgotam num só momento: um bom exemplo são as ordens policiais de mandar avançar ou parar o trânsito. Por outro lado, existem casos em que o ato administrativo perdura ao longo do tempo, e apenas se extingue decorrido certo período. Nestes casos são os atos de execução continuada, tal como é exemplo a concessão de utilização privada de um bem de domínio público.

Dentro dos atos de execução continuada podemos ainda distinguir os que possuem um termo final e os que possuem uma condição resolutiva. Um bom exemplo para distinguir estas duas figuras é a concessão de uma bolsa de estudo durante um ano letivo (termo final), que depois será renovada por mais um ano, ou não, dependendo do aproveitamento do aluno (condição resolutiva)

Por outro lado situações distintas são quando um órgão administrativo pratica atos expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, tendo como finalidade cessar para o futuro e destruir todos os seus efeitos desde o momento da prática do ato. Neste caso estamos perante a revogação e anulação administrativa, o centro do nosso trabalho.

Importante, antes de mais, ter presente a alteração introduzida pelo novo CPA, que o legislador apresenta do seguinte modo: “Sobre a revisão dos atos administrativos, o novo Código, passa agora a concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, passando a designar esta, na esteira da generalidade da doutrina dos países europeus, como "anulação administrativa" (artigo 165 CPA). No seguimento da distinção estabelecem-se os condicionalismos aplicáveis a cada uma das figuras, em função da sua finalidade e razão de ser, regulando-se com algum pormenor várias situações e resolvendo-se alguns problemas que têm sido suscitados (artigos 167° e 168 CPA) (...). As alterações introduzidas, no essencial, são inspiradas pela lei alemã do procedimento"».

Em suma, a revogação é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade (CPA, art 165 nº1 CPA). Por sua vez, a anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidades (art 165 nº2 CPA). Concluímos que o CPA trata em paralelo estas duas figuras na Secção IV do Capítulo referente ao ato administrativo, apenas autonomizando cada uma delas com a receptividade especificidade conceptual, dado os seus condicionalismos e efeitos.

Por último, a modificação do ato administrativo pode ocorrer por diversas razões e assumir diversas configurações jurídicas. Apesar disso, na maior parte dos casos, modificar um ato interfere sempre com todos ou parte dos efeitos jurídicos de um ato anterior. Dessa forma, tal como o professor Freitas do Amaral, irei tratar indistintamente a revogação, anulação administrativa e as várias modalidades de modificação.

Como já falámos, a revogação é o ato administrativo que decide extinguir, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, os efeitos de um ato administrativo anterior, em todo ou apenas em parte. O autor do ato revogatório exerce uma função administrativa ativa com o ato de revogar, contudo fá-lo essencialmente numa vertente negativa. 

A revogação tem como finalidade a prossecução do interesse público atual, podendo ser considerado conveniente uma reapreciação do caso concreto, por isso para tal acontecer é necessário a cessação dos efeitos jurídicos do ato anterior.   Importa ainda referir que, caso o ato revogatório seja praticado com vista a outros fins, será considerado desvio de poder, tal como defende o professor Pedro Gonçalves.

Por sua vez, a anulação administrativa é o ato administrativo que, fundando na invalidade de um ato administrativo anterior, se destina a destruir os seus efeitos, o autor desta anulação exerce assim um poder de controlo, exerce um poder de controlo, com o objetivo de repor a legalidade. Por isso, a anulação administrativa tem como objetivo a reintegração da legalidade violada, através da supressão do ato que violou.

Apesar de tender a concordar com esta distinção tradicional entre revogação e a anulação administrativa, que tenho vindo a explicitar acima, considero que deverá ser feita a inclusão do conceito de revogação sancionatória. Deveremos considerar a revogação sancionatória, pois nenhum dos conceitos tradicionais contempla as situações em que o particular incumpre certas cláusulas, deveres ou obrigações que o ato primário lhe impõe. Neste caso, deveremos impor uma sanção administrativa pelo incumprimento deste tendo este instituto um fim duplo, pois existe uma efetivação da função sancionatória do Direito e, simultaneamente, o impedimento da ocorrência, assegurando a defesa da legalidade e a prossecução do interesse público. 

Facilmente concluímos que a grande distinção entre estes três institutos se centra nas consequências típicas dos seus atos.

Numa primeira instância,a revogação só impõe efeitos para o futuro, tal como o art 171, nº1 , 1ºparte CPA nos diz , tendo o nome de revogação com eficácia ab-rogatória, logo é uma revogação ex nunc ( desde agora ).

Por sua vez numa segunda instância, a anulação administrativa de modo, a conseguir eliminar todos os efeitos do ato anulado, deve reportar a sua eficácia ao momento da prática do ato, destruindo os efeitos por este no passado, sendo uma anulação com eficácia retroativa ( art 171 nº3, 1ºparte, CPA), logo é ex nunc ( desde então)

Por sua vez a revogação sancionatória, uma vez que vivemos num Estado de Direito Democrático e um princípio geral do Estado de Direito Democrático é as sanções jurídicas não terem efeitos retroativos, a revogação sancionatória em só irá produzir efeitos para o futuro, salvo se a lei dispuser de modo diferente.

Neste momento irei centrar-me em dois problemas doutrinários em relação à revogação e anulação administrativa, sendo que a primeira controvérsia doutrinária é a de obrigatoriedade de anulação administrativa de atos ilegais e a segunda sobre a natureza jurídica da revogação e da anulação administrativa.

O primeiro problema que importa abordar é que quanto aos atos que sejam ilegais, é importante saber se a anulação administrativa é um dever jurídico cujo os órgãos administrativos estão obrigados, ou se tais órgãos dispõem de um poder de discricionariedade a esse respeito. Esta questão não possui apenas uma importância teórica mas também prática, pois caso se considere que os órgãos administrativos estão obrigados por lei a anular os atos ilegalmente praticados, uma vez requerida a anulação ao órgão competente, tal significa que se considera a anulação como um ato legalmente devido cuja prática pode ser exigida juridicamente, por sua vez se considerarmos que o poder de anulação é de natureza discricionária, não existe o dever legal de pronúncia.

Apesar de considerar a questão de difícil análise, e apesar de se ter vindo a sustentar durante anos que não há o dever de revogar, entendia-se a revogação como uma mera faculdade, e por isso um poder discricionário da Administração. Considero que o dever de revogar - logo a revogação dos atos - é um poder vinculativo, por isso os órgãos administrativos poderão estar obrigados a anular determinado ato.

Desta forma irei indicar o conjunto de situações em que a administração estará obrigada a anular os seus próprios atos: 

Primeiramente, a Administração tem o dever de anular os atos que foram considerados ilegais em sede de reclamação; em sede de recurso; em sede de recurso hierárquico e de recurso tutelar. Estas figuras são as garantias não-contenciosas dos particulares, tendo como fundamento constitucional, o art 52 nº1 CRP, logo assim que acionadas pelos titulares de interesse legítimo na sua interposição, atribuem ao reclamante o direito de obter uma decisão justa , e se o ato for considerado ilegal o seu único destino possível a anulação . Para além do texto constitucional, o argumento também tem por base o princípio da legalidade e o princípio do dever geral de justiça.

O segundo grupo de casos são aqueles em que a própria Administração se apercebe, por si própria ou por denúncia de outro, que praticou um ato ilegal, nesta situação a Administração tem o dever de anular o seu ato. Inclusive nos dias de hoje a lei consagra um dever de anulação o ato administrativo em certas circunstâncias, como acontece com o art 168 nº7 CPA em que nos diz “Desde que ainda o possa fazer, a Administração tem o dever de anular o ato administrativo que tenha sido julgado válido por sentença transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo com base na interpretação do direito da União Europeia, invocando para o efeito nova interpretação desse direito em sentença posterior, transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo que, julgando em última instância, tenha dado execução a uma sentença de um tribunal da União Europeia vinculativa para o Estado português. “

Não é admissível que um órgão administrativo, tendo diante de si um ato que reconhece ser ilegal e podendo anulá-lo, não tenha o dever de o anular, e possa legitimamente abster-se de anular ou mesmo recusar-se a fazê-lo. Tal situação seria uma grave entorse aos princípios da constitucionalidade e da legalidade, tal como defende o professor Paulo Otero. 

Em suma, os órgãos administrativos têm o dever jurídico de anular os atos ilegais que tiverem praticado, a menos que possam saná-los expressamente e dentro do prazo legal estabelecido.

O segundo problema que importa abordar é quanto à natureza jurídica da revogação e da anulação administrativa.

Certos autores, como é o caso do professor Marcello Caetano, entendem a revogação e a anulação administrativa como atos de natureza negativa ou destrutiva, pois através deles, o órgão administrativo extingue os efeitos de um ato anterior, por ilegalidade, inconveniência ou a título da sanção , e através destes institutos elimina da ordem jurídica determinada decisão. Para estes autores, o ato de revogação é apenas isto: a extinção de um ato anterior, sem nada a fazer que o substitua. 

Contudo, o órgão poderá acrescentar à revogação ou à anulação administrativa, quando esta é praticada ou antes desta ser praticada, uma nova decisão sobre o caso em causa (para a revogação art 173 CPA e para a anulação administrativa art 172 nº1 e 2 CPA). Mas este ato administrativo nada tem a ver com a revogação ou com a anulação administrativa, pois existe um ato secundário, de caráter extintivo e um ato primário, que irá regular o futuro e em certos casos também o passado.

Por sua vez, certos autores tais como o professor Robin de Andrade, concebem os institutos da revogação e da anulação administrativa essencialmente como atos de natureza positiva ou construtiva, pois defendem que o órgão administrativo não se limita a extinguir ou a eliminar uma decisão tomada sobre determinado caso concreto, mas substitui a decisão ilegal por outra.

Para estes autores existem duas hipóteses: ou o órgão competente faz acompanhar imediatamente a extinção do ato anterior por uma nova decisão sobre o caso concreto, ou não o faz. Nesta segunda possibilidade os defensores da doutrina construtivista a revogação ou a anulação administrativa acarreta o efeito repristinatório, ou seja, a revogação ou a anulação administrativa de um dado ato tem como consequência a reposição em vigor do ato que inicialmente regulava o caso concreto. 

 Primeiramente, importa salientar que existem bastantes situações em que não faz qualquer sentido colocar o problema do efeito repristinatório, pois este problema apenas se coloca em casos como: um ato é revogado ou anulado, e se esta primeira revogação ou anulação é por sua vez também revogada ou anulado, podemos então discutir se a segunda revogação ou anulação faz ou não repor em vigor o ato inicial.

Nos casos em que estejam compreendidos os pressupostos lógicos para colocarmos o problema da repristinação, o CPA deverá ser o guia metodológico e apresenta-nos duas hipóteses:  

A revogação de um ato revogatório só produz efeitos repristinatórios se a lei ou o ato de revogação expressamente o determinarem ( art 171 nº2 CPA).

 Por sua vez, se órgão competente revogar um ato administrativo anterior por razões de conveniência, logo podia-se praticar ou deixar de praticar, ou dotar com um outro conteúdo, de acordo com a sua vontade, nestes casos não me parece producente ligar sempre um efeito repristinatório à segunda revogação. Nestas situações, o órgão competente pode com ele querer fazer renascer o ato primário, mas também pode querer apenas eliminar obstáculo à reponderação anterior do assunto, sem se comprometer desde logo com uma determinada solução.

Por outro lado, no caso da anulação administrativa, ela produz efeitos, só não determinada a repristinação do ato revogado se a lei ou o ato de anulação assim expressamente dispuseram (art 171 nº4 CPA).

Em suma, na maior parte dos casos, a revogação e anulação administrativa não têm efeito repristinatório, e quando têm o efeito de repristinação, este fica dependente, numa medida bastante significativa, da vontade do autor do ato. Desta forma, tendo a concluir que, em regra, a revogação e anulação administrativa têm natureza principalmente negativa, contudo poderei admitir excepcionalmente, no caso da revogação, poderão ter natureza construtiva.

Bibliografia: 

Professor João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo 

Professor Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo 

Professor Marcello Caetano  Manual, I

Professor Afonso Queiró ,  Lições de Direito Administrativo

Professor Diogo Freitas do Amaral  Curso de Direito Administrativo Volume ||, 2016 , 4º Edição Orlando de Carvalho , “ Contrato Administrativo e ato jurídico ( 2ºedição ) “

Professor Rogério Soares, Direito Público e sociedade técnica , 1969.

Professor Vieira de Andrade, O ordenamento jurídico administrativo

Professor Sérvulo Correia , “ Legalidade e Autonomia “  

Professor Paulo Otero, “ Legalidade e Administração Pública “ 

Bernardo José Silva Catarino Turma B subturma 14 nº67835