A Eficácia Externa do Ato Administrativo

Ana Francisca Lima Teixeira, n.º 67810, subturma 14

Introdução

O conceito de ato administrativo sempre foi um ponto bastante discutido no Direito Administrativo. Estas discussões levantam-se em relação a vários aspectos do ato administrativo, mas neste presente trabalho irei desenvolver a temática da eficácia externa do ato administrativo. É uma questão em que, até nos dias de hoje, podemos encontrar posições divergentes, contudo, este assunto era ainda mais discutido antes da entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo (CPA) atual.

Origem e Evolução do Ato Administrativo

Primeiramente, e para compreendermos o tema de forma mais completa, é necessário desenvolver a origem e a evolução do conceito de ato administrativo.

O conceito de ato administrativo surge com a Revolução Francesa, altura na qual também surgiram os chamados “traumas de infância do Direito Administrativo”. Neste trabalho não irei desenvolver os traumas de infância, uma vez que foram objeto de atenção desta disciplina no semestre passado. Refiro apenas que, estes traumas estão associados, no caso do primeiro, a uma interpretação, no meu ponto de vista, errada do Princípio da Separação dos Poderes, que se traduziu numa confusão entre o Poder Administrativo e o Poder Jurisdicional e, no caso do segundo trauma, a uma negação e, até mesmo ao desprezo dos direitos dos particulares. Estes traumas influenciaram durante muito tempo todo o Direito Administrativo e, como tal, influenciaram também o conceito de ato administrativo.

Na sua origem, o ato administrativo tem como base considerações de natureza jurisdicional. Esta concepção foi introduzida de forma a delimitar os comportamentos da Administração, em função da fiscalização da atividade administrativa pelos tribunais1. Numa primeira fase, o ato administrativo delimitava as ações da Administração que estavam excluídas da fiscalização dos Tribunais. Isto porque, e tendo em conta os traumas de infância do Direito Administrativo, os Tribunais não podiam interferir na atuação da Administração, por isso, ao dizer que determinada atuação era um ato administrativo, o Poder Jurisdicional ficava impedido de a fiscalizar. De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, “surgia, assim, pela via do contencioso, uma noção amplíssima de ato administrativo, que abrangia toda e qualquer atuação da Administração, de forma a isentá-la da apreciação dos tribunais”2.

Numa segunda fase, apesar do ato administrativo continuar a delimitar o comportamento da Administração em função da fiscalização pelos Tribunais, vai passar a fazê-lo de forma completamente oposta. O ato administrativo passa a definir as atuações da Administração submetidas ao controlo dos tribunais administrativos. O ato administrativo passou a estar ao serviço do sistema de garantias dos particulares3.

Atualmente, a função no plano jurisdicional do ato administrativo está limitada a estabelecer o âmbito de aplicação de certos meios processuais. Contudo, a esta função que está presente desde a sua origem, hoje em dia acrescem outras duas. A função substantiva compreende que é através do ato administrativo que os órgãos da Administração concretizam as normas, gerais e abstratas, constantes das fontes de Direito Administrativo. É através do ato administrativo que a Administração conforma juridicamente as situações concretas da vida em função daquilo que se dispõe nas normas. Já a função procedimental, impõe que sempre que a Administração precise de atuar através de um ato administrativo, deve fazê-lo respeitando as disposições do Código do Procedimento Administrativo em relação a todas as fases da sua existência.

Definição de Ato Administrativo

Após esta breve explicação quanto à origem do ato administrativo, cabe agora definir este conceito conforme o contexto jurídico atual. Nesta fase ainda não irei desenvolver a matéria da eficácia externa, pretendo apenas explicitar alguns dos sentidos que foram dados ao conceito de ato administrativo, de forma mais geral, tanto pela lei, como pela doutrina.

Começando por olhar para as definições legais, o artigo 120.º do CPA de 1991 estabelece que os atos administrativos são as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos numa situação individual e concreta. Esta é uma definição bastante abrangente. Como sabemos este código foi revogado em 2015. O artigo 148.º do atual CPA define ato administrativo como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Importa ressaltar que, de acordo com este mesmo artigo, esta definição deve ser tida em conta para efeitos da aplicação do CPA.

Passando para as definições adoptadas pela doutrina, o Professor Freitas do Amaral define ato administrativo como “ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”4. Desta noção podemos retirar vários elementos do ato administrativo. Trata-se de um ato jurídico unilateral, ou seja, é uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, que provém de um só autor, cuja declaração é perfeita independentemente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de direito. É um ato praticado no exercício do poder administrativo, o que significa que são atos realizados ao abrigo de normas de direito público, no desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública. Outro elemento desta definição é ser praticado por um órgão da Administração, para tal é necessário que a lei atribua ao órgão específico o poder de praticar atos administrativos, ou que haja uma delegação de poderes nesse sentido. O ato administrativo tem de ser um ato decisório, isto é, correspondem a uma estatuição ou resolução de um caso. Por último, o ato administrativo produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, por isso tem de conter em si mesmo a individualização do destinatário, assim como a identificação do caso sobre o qual versa.

Numa perspetiva semelhante, o Professor João Caupers considera que o ato administrativo é “um ato jurídico unilateral, praticado no exercício de poderes jurídico- administrativos e destinado a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”5. Nesta caracterização não é referido o elemento orgânico, uma vez que, segundo o Professor, órgãos que exercem o poder legislativo ou judicial também praticam, complementarmente com os atos que os caracterizam, atos que em nada se distinguem de atos administrativos. O importante é que o ato seja praticado no exercício de poderes administrativos.

Eficácia Externa Como Requisito do Ato Administrativo

Como podemos ver no ponto anterior, a definição dada pela doutrina diverge daquela que consta no artigo 148.o do CPA, nomeadamente no que diz respeito à eficácia externa do ato administrativo. Existe uma certa controvérsia em relação à necessidade do ato jurídico ter ou não de produzir efeitos jurídicos externos. Passarei agora a explicar algumas visões acerca deste assunto.

A problemática da eficácia externa do ato administrativo foi sucintamente desenvolvida pelos próprios autores do CPA que se encontra atualmente em vigor. De acordo com os autores, a definição apresentada no CPA foi construída de modo a configurar apenas os atos que constituem o objeto do regime procedimental e substantivo que consta desse Código. A referência aos “efeitos jurídicos externos”, ao pressupor a eficácia intersubjetiva, procura excluir os atos internos, praticados no âmbito das relações interorgânicas, cujos efeitos se esgotam dentro do ente administrativo. Desta forma, afastamos os atos inseridos no procedimento sempre que sejam meramente preparatórios, na medida em que não produzam efeitos externos por si. A estes atos, em regra, não se aplicam as disposições procedimentais e substanciais presentes no Código do Procedimento Administrativo. Contudo, ainda em relação aos atos sem eficácia externa, os autores do CPA não excluem a aplicação dos princípios gerais que regulam toda a atividade administrativa, assim como de algumas norma do CPA que possam ou devam ser aplicadas, por extensão teleológica, a outros atos jurídicos da Administração. Esta extensão verifica-se também relativamente ao conceito de ato administrativo impugnável, no âmbito do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Uma posição semelhante é a do Professor Freitas do Amaral. Como já pudemos reparar, a definição de ato administrativo deste Professor apenas se distingue da definição do CPA na ausência da referência aos efeitos externos do ato. Esta diferença, de acordo com o autor, justifica-se precisamente pelo próprio artigo dizer que se trata de uma definição para efeitos

do disposto no presente Código. Desta forma, os atos sem eficácia externa não deixam de ser atos administrativos, apenas não lhes são aplicadas as disposições do CPA.

Quanto ao Professor João Caupers, na explicação dos elementos do conceito de ato administrativo inclui a produção de efeitos externos, afirmando que são excluídos do conceito os “comportamentos no âmbito da atividade administrativa pública cujos efeitos sejam meramente internos às entidades cujos órgãos os adotam”6. Contudo, na própria definição não faz qualquer referência à eficácia externa. Apesar de não constar da definição, irei considerar que o Professor considera a eficácia externa um dos elementos do ato administrativo, uma vez que a refere na explicação dos mesmos.

Por outro lado, o Professor Mário Aroso de Almeida considera que o essencial do regime que foi construído pela doutrina e pela jurisprudência em torno do conceito de ato administrativo está consagrado no CPA. Por esse motivo, não vê sentido em conceber um conceito de ato administrativo diferente do conceito utilizado no Código apenas para fins doutrinários. Para o autor, a introdução do requisito da eficácia externa no conceito do ato administrativo tem o sentido e o alcance de excluir da categoria os atos decisórios praticados no âmbito de relações interorgânicas. Estes atos deveriam constituir um novo conceito, o ato interno. A noção de ato administrativa presente no artigo 148.o do CPA tem a vantagem de “fazer corresponder a figura a uma realidade relativamente homogénea, atenta na função definitória, procedimental, estabilizadora e tituladora que o ordenamento jurídico lhe faz corresponder”7.

Conclusão

Após esta exposição acerca do tema, resta-me apenas deixar algumas considerações quanto ao que foi apresentado ao longo deste trabalho.

Em primeiro lugar, e como já referi na introdução, a problemática da eficácia externa era muito mais discutida durante a vigência do antigo CPA. Muitos autores consideravam que a definição apresentada no artigo 120.o do CPA de 1991 era demasiado abrangente e não continha critérios suficientes para a delimitação do conceito. Daqui surgia a necessidade de sujeitar certas atuações da Administração, que não possuem eficácia externa, aos mesmos requisitos e, sobretudo, ao mesmo procedimento a que estão sujeitos os atos administrativos com eficácia externa. Isto, por sua vez, é um problema porque existem certas partes do procedimento do ato administrativo que não se justifica praticar quando temos em mãos uma atuação sem eficácia externa. A audiência prévia dos interessados, por exemplo, é um elemento essencial do procedimento do ato administrativo, mas que não tem grande justificação em ser realizada no âmbito de atuações da Administração sem eficácia externa. A sua realização, nestes casos, apenas atrasaria a atuação e não traria vantagens suficientes para justificar essa demora. Foi no sentido de prevenir estas situações que foi incluída a produção de efeitos externos na definição de ato administrativo presente no artigo 148.o do atual CPA. Esta menção serve para delimitar o âmbito de aplicação das normas procedimentais referentes ao ato administrativo, que não seriam adequadas às atuações da Administração sem eficácia externa.

Contudo, esta referência não exclui do conceito de ato administrativo estas atuações que acabámos de referir, apenas exclui a aplicação das normas procedimentais que não seriam pertinentes. A própria norma refere que a definição apresentada serve apenas para efeitos do disposto no Código. Esta orientação é bastante importante, uma vez que possibilita a aplicação de outras normas referentes ao ato administrativo, mas cuja aplicação, ao contrário do que acontece com as normas procedimentais, justifica-se. Assim, existe um certo grau de proteção daqueles que são afetados pelo ato, ainda que este não possua eficácia externa.

Desta forma, concluo que a eficácia externa do ato administrativo é mais um requisito para a aplicação de determinadas normas, na sua maioria, de natureza procedimental, do que propriamente um requisito do ato administrativo. Não devemos excluir deste conceito toda e qualquer atuação da Administração sem eficácia externa, pois, apesar de não ser possível a aplicação de normas procedimentais, estes atos administrativos são disciplinados por diversas outras normas, normas estas que garantem uma maior proteção dos afetados pelo ato.

1 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 193

2 Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, pp. 574 

3 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 195

4 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pp. 199 

5 João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, pp. 219

6 João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, pp. 218 

7 Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, pp. 306

Bibliografia

- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10a edição,, Coimbra 2022

- ALMEIDA, Mário Aroso de / ANDRADE, José Carlos Viera de / CORREIA, José Manuel Sérvulo / GARCIA, Maria da Glória Dias / HENRIQUES, António Políbio / MACHETE, Rui Chancerelle de / QUADROS, Fausto de / SARDINHA, José Miguel, “Comentários à Revisão do Código do Procedimento Administrativo”, 1a edição, Almedina, Coimbra 2016

- AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 4a edição, Almedina, Coimbra 2018

- CAUPERS, João / EIRÓ, Vera “Introdução ao Direito Administrativo”, 12a edição, Âncora Editora, Lisboa 2016

- SILVA, Vasco Pereira da, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, 1a edição, Almedina, Coimbra 1996