As relações jurídicas administrativas - substantiva, processual e procedimental
As relações jurídicas administrativas - substantiva, processual e procedimental
Trabalho realizado por Ana Luísa Pires Rocha,
nº 67931, Subturma 14 - Turma B
1. Introdução
Ao longo desta breve exposição, com o intuito de proporcionar a compreensão da complexidade das relações jurídicas administrativas, irão ser explorados os fundamentos estabelecidos na Constituição da República Portuguesa e no Código do Procedimento Administrativo a propósito deste instituto jurídico. No decorrer desta análise, serão abordadas diferentes perspetivas da doutrina portuguesa, de modo a que seja possível compreender as nuances que envolvem as relações jurídicas administrativas, tanto no seu espetro substantivo, como processual ou procedimental.
2. Desenvolvimento
Perspetiva do Professor Freitas do Amaral em relação à relação jurídica administrativa
No âmbito do Direito Administrativo, é habitual atribuir-se uma grande relevância ao conceito de “relação jurídica”.
O Professor Freitas do Amaral, que enfatiza a importância de uma análise meticulosa para determinar a existência e a natureza dessas relações neste domínio jurídico, considera que, em primeiro lugar, é necessário investigar se tais relações estão presentes e compreender a sua essência. Estabelecida a sua existência, deve avaliar-se se as relações jurídicas constituem o cerne do Direito Administrativo. Posteriormente, é crucial compreender se a perspetiva da relação jurídica é a mais adequada para a exposição da parte geral deste ramo do Direito.
O Professor considera que, atualmente, prevalece um entendimento geral de que no Direito Administrativo existem “relações da vida social tuteladas pelo Direito” [1], qualificadas como relações jurídicas administrativas. Sob esta visão, não há motivos para negar a existência dessas relações, uma vez que o Direito Administrativo regula as interações individuais entre a Administração Pública e os particulares.
Como tal, o Professor entende que o conceito de relação jurídica administrativa se funda em três aspetos fundamentais, que são os seguintes:
As relações jurídicas administrativas não existem apenas entre a Administração e os particulares, mas também entre entidades públicas apenas ou somente entre particulares, desde que no exercício de direitos ou deveres públicos:
Nem todas as relações jurídicas administrativas derivam da lei ou de contratos administrativos;
Nem todas as relações jurídicas administrativas conferem à Administração Pública poderes de autoridade a serem exercidos unilateralmente;
Deste modo, o Professor define a relação jurídica administrativa como “toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo” [2].
A relação jurídica administrativa é composta por várias espécies, classificadas segundo o critério dos sujeitos, o critério da fonte e o critério da relação jurídica administrativa.
No que diz respeito ao critério dos sujeitos da relação jurídica, esta estabelece-se entre dois ou mais sujeitos de direito, ativos ou passivos.
Existem três espécies de relações jurídicas administrativas quanto aos sujeitos, que são as seguintes:
relações entre uma ou mais entidades públicas e um ou mais particulares, como, por exemplo, as relações entre expropriante e expropriado;
relações entre duas ou mais entidades públicas entre si, como, a título de exemplo, as relações de superintendência entre o Estado e a sua Administração indireta;
relações de duas ou mais entidades privadas entre si, como, por exemplo, entre um concessionário privado e um utente;
Quanto à fonte da relação jurídica administrativa, podem emergir de cinco tipos de fontes, entre muitas existentes:
fontes internacionais e comunitárias:
Trata-se, por exemplo, dos atos normativos da União Europeia que atribuem direitos aos particulares ou impõem deveres à Administração Pública perante outrem;
a lei ou o regulamento:
Os regulamentos da segurança social imediatamente aplicáveis aos respetivos beneficiários são um exemplo;
o ato administrativo:
As relações jurídicas administrativas que emergem de um ato administrativo são as mais comuns e, a título ilustrativo, podemos falar nas licenças e nas concessões;
o contrato administrativo:
Estes são, na sua maioria, de execução continuada, pelo que produzem relações jurídicas duradouras, como, por exemplo, o contrato celebrado entre o Estado e a concessionária de uma obra pública, como um porto marítimo;
factos jurídicos simples:
Sejam naturais ou humanos, são frequentemente fonte de relações jurídicas administrativas, a título de exemplo, como o complemento da idade legal que determinada, de forma automática e não mediante uma decisão administrativa, a conversão da relação de emprego público em relação de aposentação;
Relativamente ao conteúdo, podemos ter as seguintes espécies de relações jurídicas administrativas:
relações de supremacia pública:
Estas são as relações em que a Administração tem poderes de autoridade que vinculam o particular, como os impostos, as nacionalizações e a mobilização militar em caso de guerra;
relações paritárias:
Nestas situações os dois sujeitos de direito estão em situação de igualdade entre si [3].
Perspetiva do Professor João Caupers em relação à relação jurídica administrativa
O Professor João Caupers considera que a Administração não pode ocupar uma posição igual à dos cidadãos.
Segundo o seu entendimento, a visão correta está fundada na defesa de uma situação em que a Administração, em princípio, detém mais poderes e deveres do que o cidadão. Isso deve-se à diferenciação dos feixes de poderes e deveres jurídicos que compõem as suas posições jurídicas. Estes feixes, por sua vez, devem permanecer numa posição estável, de equilíbrio, como condição necessária para a existência do próprio Estado de Direito.
Ainda assim, importa salientar que o Professor João Caupers não considera que esta pequena divergência doutrinária com o Professor Vasco Pereira da Silva, cuja perspetiva veremos mais à frente, seja fatal ao ponto de se apresentar como uma diferença insuperável.
O Professor enfatiza a importância da relação jurídica para a compreensão e o tratamento correto de variados problemas do Direito Administrativo moderno. O Professor observa que a dogmática do ato administrativo muitas vezes se demonstra insuficiente para explicar ou resolver tais problemas.
Modalidades das Relações Jurídicas Administrativas:
relação jurídica administrativa substantiva
relação jurídica administrativa processual
relação jurídica administrativa procedimental
As relações jurídicas administrativas substantivas surgem quando se estabelecem direitos e deveres simultâneos entre o cidadão e a Administração Pública. Nestas circunstâncias, existem leis que estabelecem posições ativas e passivas dos sujeitos no quadro da relação jurídica existente entre eles.
Por outro lado, as relações jurídicas administrativas processuais ocorrem quando se verifica uma situação de igualdade entre o particular e a Administração. Assim, ambas as partes intervêm nos mesmos momentos do procedimento e possuem os mesmos direitos e deveres.
Quanto às relações jurídicas procedimentais, estas ilustram a possibilidade de colaboração e participação dos particulares no procedimento administrativo de modo a protegerem os seus direitos. Além disso, permitem a compreensão daquilo que é a intervenção das autoridades administrativas, enquanto sujeitos procedimentais com interesses no mesmo.
O Professor Marcello Caetano, numa primeira fase, caracterizou a relação jurídica administrativa como uma realidade moldada e alterada pelos atos da Administração, dos particulares ou bilateralmente pela Administração e pelos particulares.
Todavia, com a evolução dessa bilateralidade, tornou-se comum a natureza multilateral das relações jurídicas administrativas. Essas relações passaram a envolver uma multilateralidade de sujeitos afetados pela decisão final. Este fenómeno possibilita e sustenta uma contraposição e conciliação de posições em diferentes sujeitos.
A relação jurídica administrativa na ordem jurídica portuguesa:
Na ordem jurídica portuguesa, está consagrada a relação jurídica administrativa, e alguns exemplos que o evidenciam serão mencionados de seguida.
No Artigo 9º da CRP, verifica-se a consagração de direitos e liberdades fundamentais no âmbito do Estado de direito democrático. Este artigo afasta a ideia de um particular como mero objeto da Administração, como ocorria na Administração agressiva, apresentando-o agora como um sujeito com direitos perante a Administração, estando ambas as partes em posição de igualdade.
Além disso, na CRP, faz-se referência ao equilíbrio e à posição de igualdade entre a Administração Pública e o particular em relação aos Tribunais. Esta evidência está presente no Artigo 212º/3 da CRP, que determina o seguinte: “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A CRP, no seu Artigo 267º/5, exige a existência de uma lei especial, o Código do Procedimento Administrativo, para concretizar várias normas constitucionais.
No CPA, é possível visualizar um Capítulo dedicado à relação jurídica procedimental, que se estende desde o Artigo 65º ao Artigo 76º. Posteriormente, são consagrados o direito de participação no procedimento por parte dos interessados, portanto, presente no Artigo 98º do CPA, e o direito constitucional de audiência dos interessados, nos Artigos 267º/5 da CRP e 80º e 100º do CPA.
A CRP consagra, tanto os cidadãos, como as autoridades administrativas, enquanto sujeitos de direito autónomos, que se relacionam de “igual para igual”, positivando a relação jurídica administrativa como um modelo para o estabelecimento de relações entre a Administração e os particulares.
Assim, a CRP aponta para o cidadão como sujeito de direito, e, portanto, titular de direitos fundamentais invocáveis perante os órgãos públicos e para as autoridades administrativas enquanto sujeitos jurídicos, sem qualquer posição de supremacia relativamente ao particular, que atuam de forma a prosseguir o interesse público e os direitos dos particulares, de acordo com normas jurídicas.
Perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva em relação à relação jurídica administrativa
Conforme sustentado pelo Professor Vasco Pereira da Silva, a adoção da relação jurídica administrativa corresponde ao modo mais adequado de conceber o relacionamento entre a Administração e os particulares num Estado de Direito.
Segundo esta visão, o particular é considerado um sujeito jurídico autónomo perante a Administração, ocupando uma posição de igualdade, entendimento este partilhado com o Professor Pedro Machete. Através das relações jurídicas, é possível observar as transformações que foram ocorrendo ao longo do tempo na sociedade e o modo como se alterou o relacionamento entre os particulares e as autoridades administrativas.
A fim de balancear as vantagens e as desvantagens de assumir a relação jurídica como a realidade central do Direito Administrativo, o Professor Vasco Pereira da Silva opta por distinguir o plano dos princípios do plano da técnica jurídica.
No plano dos princípios, o particular encontra-se, perante a Administração, numa posição jurídica de igualdade, enquanto sujeito jurídico autónomo. De acordo com este plano, entende-se que a adoção da relação jurídica é o modo mais correto de conceber o relacionamento da Administração com os particulares.
A relação jurídica realça os direitos dos particulares e não o poder administrativo, o que permite admitir o cidadão enquanto sujeito de direito e colocá-lo numa posição inicial de igualdade face à Administração.
Assim, esta dogmática apresenta a vantagem de enfatizar os direitos individuais, elevando de forma intencional a posição dos cidadãos no Direito Administrativo.
Deste modo, verifica-se a presença de uma ideia de igualdade no binómio Particular- Administração e a “procura permanente de harmonização das exigências da ação administrativa, na prossecução dos interesses gerais, com as exigências da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legítimos” [4].
Numa perspetiva técnico-jurídica, a utilização da relação jurídica é também vantajosa, na medida em que permite a solução do problema da diversificação dos modos de atuação da Administração moderna. A teoria da relação jurídica proporciona a compreensão das posições dos diferentes sujeitos administrativos, tanto nas situações em que a Administração atua através de meios unilaterais, como naquelas em que a Administração escolhe formas de atuação consensual ou informal, uma vez que, independentemente da forma de atuação, haverá sempre uma relação jurídica administrativa.
Além disso, esta teoria permite a compreensão dogmática do complexo de posições jurídicas ativas e passivas, nomeadamente, direitos e deveres, dos particulares envolvidos e da Administração.
Esta teoria possibilita uma consideração mais correta do fator tempo, nomeadamente no caso das relações jurídicas duradouras, do que o ato administrativo, na medida em que a decisão deste último se reconduz a apenas um momento.
Também no que respeita ao próprio procedimento administrativo, a teoria da relação jurídica surge a partir do momento em que entendemos a relação procedimental enquanto uma relação jurídica administrativa, que permite analisar os fenómenos de interação dos particulares com as autoridades administrativas no procedimento administrativo, de modo a defenderem preventivamente os seus direitos.
Por estes motivos, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que, atualmente, a relação jurídica administrativa é o instituto mais adequado para levar ao entendimento dos fenómenos jurídico-administrativos.
Importa frisar que adotar esta teoria não leva ao abandono do instituto do ato administrativo, mas sugere que se relativize a sua importância dogmática e se considere como uma realidade capaz de criar, modificar e extinguir relações jurídicas administrativas. Assim, o ato administrativo deve ser integrado na relação jurídica administrativa, como um dos seus possíveis factos jurídicos criadores, modificadores ou extintivos.
A teoria da relação jurídica administrativa é um instituto dogmático decisivo do Direito Administrativo e, portanto, um método adequado para que se compreendam as relações entre a Administração e os particulares, bem como das autoridades administrativas entre si, no âmbito do Estado pós-social.
3. Conclusão
Destarte, à luz das considerações expostas, torna-se evidente que a relação jurídica administrativa, conforme delineada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, oferece uma abordagem abrangente e fundamentada para permitir uma compreensão dogmática dos fenómenos administrativos na atualidade.
Entre as diversas vantagens da teoria da relação jurídica administrativa, é possível destacar a sua capacidade de oferecer um escopo de aplicação mais abrangente do que o do ato administrativo, possibilitando uma compreensão mais ampla dos diferentes tipos de interações entre a Administração e os particulares. Neste âmbito, incluem-se os modos de relacionamento clássicos, bem como as formas de relacionamento surgidas na Administração prestada e infra-estrutural - que, por vezes, escapam à explicação apresentada pela teoria do ato administrativo.
Face ao exposto, a teoria da relação jurídica administrativa emerge como um instrumento precioso no estudo do Direito Administrativo contemporâneo e proporciona uma base sólida para a compreensão das relações entre a Administração pública e os particulares, englobando, portanto, as interações bilaterais e multilaterais que caracterizam as relações jurídicas modernas (não se restringindo aos atos unilaterais da Administração). Ao integrar esta teoria nas práticas jurídicas, contribui-se para o fortalecimento do Estado de Direito e para a proteção dos direitos dos cidadãos.
[1]
Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume II - 2ª edição, 2011, Almedina.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume II - 2ª edição, 2011, Almedina.
Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009, Âncora.
Aulas teóricas do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
Pereira da Silva, Vasco. Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1998.
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