Análise das Múltiplas Conceções de Ato Administrativo
Análise das Múltiplas Conceções de Ato Administrativo
Trabalho realizado por Ana Luísa Pires Rocha,
nº 67931, Subturma 14 - Turma B
Introdução
O propósito fundamental da presente exposição é promover o entendimento das distintas conceções de ato administrativo presentes na doutrina e a sua aplicação no contexto do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Assim, esta exposição escrita irá inserir sobre este instituto jurídico de grande importância e, para tal, a jornada iniciar-se-á com uma breve contextualização histórica, de modo a que se compreenda a evolução do conceito de ato administrativo ao longo do tempo. Seguidamente, será dedicada toda a atenção às disposições do Artigo 148º do CPA, relativas aos atos administrativos. Finalmente, serão expostas diferentes perspectivas oferecidas pela doutrina sobre este tema, de modo a que se atinja uma compreensão aprofundada sobre esta componente do Direito Administrativo.
Aspetos Gerais
No sistema jurídico português, a estrutura administrativa é substancialmente delineada em torno de três modalidades distintas de atuação administrativa, que são as seguintes: o ato administrativo, o regulamento e o contrato. A distinção entre essas formas é fundamental e manifesta-se em diversos aspetos. Primeiramente, tanto o ato administrativo quanto o regulamento administrativo são de natureza unilateral. Por outro lado, o contrato é uma modalidade bilateral. Além disso, há uma distinção marcante em relação à natureza e alcance dessas formas de atuação. Enquanto o ato administrativo se caracteriza por ser individual e concreto, estabelecendo efeitos jurídicos específicos para casos particulares, o regulamento administrativo assume um caráter geral e abstrato, direcionando-se a um amplo conjunto de situações e sujeitos, sem uma aplicação direta a um caso singular.
No âmbito do conceito de ato administrativo, emergem profundas divergências entre as Escolas de Lisboa e Coimbra. Por um lado, no entendimento da Escola de Coimbra, o ato administrativo é restrito à estatuição autoritária, circunscrita a um caso individual, cuja materialização resulta na produção de efeitos jurídicos externos. Por outro lado, segundo a Escola de Lisboa, é admitido um conceito mais amplo de ato administrativo, visto como um ato jurídico unilateral executado pela Administração e que traduz a decisão de um caso, visando a produção de efeitos jurídicos no que respeita a situações concretas. Estas divergências evidenciam a complexidade de interpretações inerentes ao conceito de ato administrativo, contribuindo para um debate substancial dentro do campo jurídico-administrativo.
Breve Nota Histórica
Pela primeira vez, a terminologia "ato administrativo" foi utilizada na legislação francesa, especificamente mediante uma lei datada de 3 de setembro de 1795. Esta legislação tinha como objetivo primordial estabelecer os limites dos poderes de intervenção dos tribunais em relação aos atos emanados pela Administração Pública. Este marco histórico é significativo, pois, não apenas introduziu o termo que se tornaria fundamental no estudo do direito administrativo, como também estabeleceu os alicerces para a posterior evolução e consolidação das teorias e práticas relacionadas aos atos administrativos no contexto jurídico francês e, consequentemente, em muitos outros sistemas jurídicos ao redor do mundo.
Do ponto de vista doutrinário, a primeira referência ao ato administrativo surge também em França, numa obra de Merlin, publicada em 1810. Nessa obra, o ato administrativo é definido como uma decisão da autoridade administrativa ou uma ação, um facto de um administrador, que diz respeito às suas funções. Na doutrina alemã, por sua vez, o conceito em questão é conhecido desde 1826 [1].
No Contexto do Direito português, o conceito “ato administrativo” evoluiu, desde o século XIX, podendo esta transformação ser apresentada separadamente em três fases:
No âmbito legislativo, a expressão “ato administrativo” surgiu, pela primeira vez, no “Projeto de lei orgânica da Administração Geral das Províncias do Reino”, datada de 1827;
No plano doutrinal, inicialmente, o ato administrativo foi concebido com uma amplitude considerável, abrangendo todos os atos da Administração, nomeadamente os regulamentos;
Em termos constitucionais, a expressão “ato administrativo” foi introduzida após a revisão constitucional de 1971, que alterou a Constituição de 1933, e, posteriormente, foi mantida na Constituição de 1976.
O surgimento do ato administrativo deu-se durante o período do Estado Liberal, no âmbito da chamada Administração Agressiva. Nesse período, predominava um modelo de ato administrativo autoritário ou “de polícia”. Otto Mayer associava o ato administrativo à sentença, enquanto uma manifestação da Administração autoritária que previa qual o Direito a aplicar em cada caso concreto ao súbdito. Por sua vez, Maurice Hauriou destacava que a característica mais marcante desse modelo administrativo era a elevada quantidade de privilégios exorbitantes que a Administração tinha em relação aos particulares. Este panorama revelava uma dinâmica de poder desigual.
Posteriormente, durante o período do Estado Social, testemunhamos o surgimento de uma Administração Prestadora, pelo que nasce o modelo do ato administrativo prestador. Neste contexto, verifica-se uma atribuição de benefícios materiais e a constituição de direitos em favor dos particulares - uma evolução positiva.
Mais tarde, no Estado Pós-Social, dá-se a transformação da Administração Prestadora em Administração Conformadora e surge o modelo de ato administrativo multilateral.
Após a transição do Estado Liberal para o Estado Social, houve uma redefinição da função do ato administrativo. Esta forma de intervenção administrativa deixou de ser encarada como prejudicial às situações jurídicas dos particulares e passou a desempenhar um papel na constituição de direitos para os mesmos, adotando, assim, uma nova fundamentação dogmática.
Também a Administração Conformadora acarretou alterações no modelo de ato administrativo, até à data vigente, culminando na emergência do ato administrativo multilateral, cujas consequências jurídicas se repercutem nas esferas jurídicas de uma multiplicidade de cidadãos.
O Ato Administrativo no CPA
O ato administrativo encontra-se normativamente definido no Artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo. Segundo esta norma, os atos administrativos são entendidos como “decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
À luz desta disposição, o ato administrativo pode ser caracterizado pela sua natureza jurídico-legislativa, pela produção de efeitos jurídicos externos e pela sua intervenção numa situação individual e concreta.
Aspetos como a sua singularidade e concretude destacam-se como elementos distintivos que diferenciam esta forma de atuação da administração do regulamento administrativo. Este último, delineado no Artigo 135º do CPA, caracteriza-se pela sua natureza geral e abstrata.
No que concerne à forma dos atos administrativos, de acordo com o disposto no Artigo 150º do CPA, estes devem ser formalizados por escrito, a menos que algo em contrário seja previsto por lei ou que as características e circunstâncias do ato exijam uma abordagem distinta.
De acordo com o Artigo 151º do CPA, o ato administrativo deve conter claramente alguns elementos essenciais, tais como a identificação da autoridade que pratica o ato e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista; a identificação adequada do(s) destinatário(s); a enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes; a fundamentação, quando exigível; o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto; a data em que é praticado; a assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial responsável.
Geralmente, os atos administrativos requerem fundamentação, nos termos do Artigo 152º do CPA, e tal fundamentação deve ser expressa, conforme disposto no Artigo 153º/1 do CPA.
Salvo disposição legal contrária, os atos de homologação de deliberações tomadas por júris e as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço, desde que revistam a forma legal, estão isentos de fundamentação, de acordo com o Artigo 152º/2 do CPA.
Relativamente à impugnabilidade, esta não é característica intrínseca nem substantiva do ato administrativo, ou restrita a determinados tipos de atos. Todos os atos administrativos que sejam suscetíveis de provocar uma lesão ou afetar no imediato a posição subjetiva de um particular são impugnáveis. O Artigo 268º/4 da CRP garante explicitamente esse direito no contexto do acesso à justiça administrativa.
O Ato Administrativo na Doutrina
Alguns autores ainda entendem que são atos administrativos apenas os atos jurídicos, enquanto outros consideram que também o podem ser as operações materiais ou os factos involuntários ou naturais. Outros pensam que só são atos administrativos os atos organicamente administrativos, enquanto alguns autores consideram que o podem também ser os atos apenas materialmente administrativos, por isso, aqueles que são praticados por órgãos não administrativos ou por particulares sobre matéria administrativa.
Esta variedade de perspectivas resulta em questões significativas no que diz respeito à delimitação precisa do conceito de ato administrativo e à caracterização dos seus elementos essenciais.
O Ato Administrativo na visão do Professor Freitas do Amaral:
“Ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta” [2].
Elementos que o Professor considera essenciais para a existência de um ato administrativo:
Ato jurídico
O ato administrativo é um ato jurídico, isto é, representa uma conduta voluntária que resulta na produção de efeitos jurídicos. Neste sentido, ao ato são, à partida, aplicáveis os princípios gerais de Direito referentes que regem os atos jurídicos.
A essência jurídica do ato administrativo é fundamental, na medida em que é ela que lhe confere a aptidão de produzir efeitos jurídicos. Além disso, a juridicidade é condição indispensável para que o ato administrativo seja suscetível de ação impugnatória perante os tribunais administrativos.
Ato unilateral
O ato administrativo é, por definição, um ato unilateral, na medida em que provém de um único autor, cuja declaração é considerada perfeita independentemente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de direito. A Administração Pública demonstra a sua vontade e isso é suficiente para que o ato exista e esteja completo.
Tradicionalmente, apenas os órgãos da Administração Pública podiam praticar atos administrativos. Hoje em dia, essa exclusividade já não é absoluta. Ainda assim, a participação dos particulares na elaboração do ato administrativo não transforma o ato unilateral em bi- ou plurilateral; esta apenas enriquece a qualidade do ato, uma vez que serão tidos em conta todos os interesses afetáveis pelo ato. Dessa dinâmica surge a promoção do princípio da colaboração com os particulares, conforme estipulado no Artigo 11º do CPA, ainda que a decisão final sobre o caso concreto seja sempre proferida pela Administração.
Ato praticado no exercício do poder administrativo
O ato administrativo é praticado no exercício do poder administrativo, exigindo, assim, que seja realizado de acordo com as normas de Direito Público. Este ato destina-se a executar uma atividade administrativa relacionada com a gestão pública.
Ato de um órgão administrativo
O ato administrativo não emana necessariamente da Administração Pública, mas é imperativo que a entidade responsável pela sua emissão esteja legalmente autorizada a praticá-lo.
Ato decisório
O ato administrativo é essencialmente um ato decisório e o próprio Artigo 148º do CPA alude aos atos administrativos como “decisões”.
No entendimento do Professor Freitas do Amaral, não é suficiente que os atos jurídicos sejam praticados no exercício do poder administrativo e visem a produção de efeitos jurídicos numa situação individual de um caso concreto. O ato deve atender a um conceito estrito de decisão, representando uma estatuição ou resolução de uma situação específica, a partir de um caso jurídico-administrativo determinado.
Deste modo, tanto os atos preparatórios, que não configuram decisões stricto sensu, como os atos jurídicos instrumentais, são excluídos dessa categoria, uma vez que desempenham apenas uma função auxiliar relativamente ao ato administrativo, conforme observado pelo Professor Rogério Soares.
Ato que versa sobre uma situação individual e concreta
O ato administrativo concentra-se numa situação individual e concreta, exigindo, portanto, a individualização do destinatário e a identificação precisa do caso em questão.
O Professor Freitas do Amaral atribui ao ato administrativo uma posição central e fundamental no âmbito do Direito Administrativo.
Assim, ao conjugar todos estes elementos que caracterizam o ato administrativo, vê esta forma de atuação administrativa como um ato unilateral de autoridade praticado pela Administração, destinado a decidir situações individuais em casos concretos. Nesta perspetiva, a Administração, ao atuar sozinha no exercício do seu poder público de autoridade, impõe determinados comportamentos aos particulares e sujeita-os a efeitos jurídicos específicos.
O Ato Administrativo na visão do Professor Rogério Soares:
“Estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos” [3].
O Professor distingue claramente os atos administrativos dos atos instrumentais, os quais, apesar da nomenclatura, não são classificados como atos administrativos. O Professor considera que os atos instrumentais não têm a característica essencial de procurar diretamente a satisfação de um interesse público concreto. No seu entendimento, os atos instrumentais desempenham meramente uma função auxiliar em relação aos atos administrativos, não se podendo, portanto, considerar como tais.
Esta distinção permite compreender a natureza e o propósito de cada tipo de ato. Os atos administrativos têm como propósito a tomada de decisões para resolver situações individuais e concretas relacionadas com os interesses públicos, enquanto os atos instrumentais são ferramentas que permitem viabilizar a execução dos atos administrativos propriamente ditos.
O Ato Administrativo na visão do Professor João Caupers:
“Ato jurídico unilateral de caráter decisório, praticado no exercício de uma atividade administrativa pública, destinado a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” [4].
Inspirado na doutrina de Marcello Caetano, João Caupers, até à 8ª edição da obra analisada para realizar o presente texto, defende uma conceção de ato administrativo que posteriormente abandona, passando a acompanhar o entendimento dos Professores Freitas do Amaral e Vasco Pereira da Silva.
Assim, conforme a sua nova perspetiva, o Professor João Caupers passou a incluir no conceito de ato administrativo uma componente decisória. Isso implica que, na sua ótica, seja necessário que haja uma estatuição ou determinação sobre uma determinada situação jurídica co-administrativa.
Esta mudança resulta em duas consequências importantes, que são as seguintes:
Excluem-se do conceito de “ato administrativo” certas condutas administrativas que, devido a não envolverem um elemento volitivo suficiente, não comportam o elemento decisório, como, a título de exemplo, os pareceres e os atos de natureza declarativa.
Os atos instrumentais e preparatórios são deixados de fora do núcleo do conceito de “ato administrativo", uma vez que não apresentam a componente decisória exigida.
De acordo com João Caupers, o ato administrativo é definido por cinco elementos essenciais:
Ato jurídico
Uma conduta voluntária geradora de efeitos relevantes para o Direito. A determinação da voluntariedade da conduta não tem necessariamente de corresponder à vontade real ou psicológica da Administração, mas sim à vontade normativa, ou seja, à vontade que, nos termos da lei, deveria ter sido manifestada.
Ato unilateral
Ato unilateral enquanto uma declaração de vontade (da Administração) que, para ser considerada perfeita, não requer a contribuição de qualquer outra parte.
Ato da Administração Pública
Um ato praticado por um órgão pertencente a uma organização pública.
Ato que visa efeitos jurídicos numa situação individual e concreta
Um ato que visa alcançar soluções para cada situação separadamente, sem generalizações.
Ato que consubstancia uma decisão
Um ato que visa projetar consequências jurídicas na esfera jurídica de alguém, de modo a que a pessoa veja a sua situação jurídica alterada perante a Administração Pública.
O Ato Administrativo na visão do Professor Paulo Otero:
“Ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas exercendo poderes administrativos e que procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários” [5].
Segundo o Professor Paulo Otero, que segue a Escola de Lisboa e, por isso, considera o conceito de ato administrativo mais amplo do que o previsto no Artigo 148º do CPA, os elementos que definem o ato administrativo são os seguintes:
Ato jurídico unilateral
A perfeição do ato não depende da vontade de qualquer outra entidade além do autor do ato.
Proveniente de estruturas que exercem poderes administrativos
Os autores do ato podem ser órgãos da Administração, estruturas decisórias públicas que praticam atos em matéria administrativa, exercendo um poder que é regulado pelo Direito Administrativo ou entidades privadas que exerçam funções administrativas.
Procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta
Este elemento permite distinguir o ato administrativo do regulamento, na medida em que o regulamento é caracterizado pela generalidade e abstração.
Visa produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários
O ato administrativo impõe-se aos seus destinatários independentemente da sua vontade, tornando-os vinculados ao seu cumprimento. Assim, distingue-se do contrato, que requer um assentimento e a conjugação de vontades, isto é, a concordância dos particulares para produzir efeitos.
O Ato Administrativo na visão do Professor Vasco Pereira da Silva:
“Manifestação unilateral de vontade, de conhecimento ou de desejo proveniente da Administração Pública e destinada à satisfação de necessidades coletivas que, praticada no decurso de um procedimento, se destina à produção de efeitos jurídicos de caráter individual e concreto” [6].
No entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, a noção moderna de ato administrativo deve abranger todas as categorias de atos, não se restringindo apenas aos atos da administração de polícia, prestadora ou infra-estrutural. De acordo com esta visão, a realidade administrativa é diversificada, determinada por uma multiplicidade de formas de atuação, englobando atos típicos da administração agressiva, embora sejam minoritários no universo das atuações administrativas e, em relação a estes, faz sentido utilizar noções tradicionais, ligadas à definitividade e à executoriedade. Ainda assim, a maior parte dos atos são da administração prestadora, correspondendo à atribuição de prestações e administração de bens e serviços.
No contexto do ordenamento jurídico português, apenas os atos administrativos têm simultaneamente de reunir as características da individualidade e da concretude, ao passo que, serão consideradas regulamentos administrativos todas as disposições unilaterais que sejam só gerais, ou só abstratas e ainda as que congregam ambas as características.
No Artigo 120º do CPA de 1991, verifica-se uma proximidade da definição legal de ato administrativo com a conceção apresentada pelo Professor Freitas do Amaral, onde o ato administrativo surge como a decisão dos órgãos da Administração que, nos termos de normas de Direito Público, visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Já no Artigo 148º do CPA de 2015, o ato administrativo surge como a decisão que visa a produção de efeitos jurídicos externos, numa situação individual e concreta, no exercício de poderes jurídico-administrativos.
O conceito de ato administrativo tem de ser mais amplo e o seu conteúdo mínimo deve circunscrever-se à consideração de que o ato administrativo produz efeitos jurídicos, bastando isso. Assim, o Professor Vasco Pereira da Silva adota uma visão ampla do conceito de “ato administrativo”, considerando que não devemos caminhar para noções fechadas, de modo a que consigamos enquadrar o maior número de atos administrativos possível.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, são atos administrativos todos os que produzem efeitos jurídicos. Contudo, entre estes, são contenciosamente recorríveis todos aqueles que sejam, em razão da sua “situação”, suscetíveis de afetar imediatamente ou de causar uma lesão nas posições subjetivas de outrem. Esta questão dos atos recorríveis não é objeto principal deste trabalho, pelo que não será aqui aprofundada, embora importe fazer uma breve nota sobre a mesma.
O Artigo 148º do CPA introduziu dois elementos que apontam para a noção restritiva de ato administrativo e o Professor Freitas do Amaral considera que, com a expressão “decisões”, este artigo seria inovador. Contrariamente, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que essa expressão não muda nada, incluindo as decisões na visão mais alargada de ato administrativo, e ao considerar que tudo são decisões.
A definição do conceito de ato administrativo não pode deixar de parte os fenómenos do procedimento administrativo - instrumento indispensável da atividade administrativa, do ponto de vista da proteção dos interesses individuais e do ponto de vista da obtenção da legalidade e correção das decisões - fenómenos estes ignorados pelas conceções restritivas.
Os atos administrativos, por resultarem da atuação de um poder público, no exercício de uma função estadual, têm, precisamente, uma estabilidade assegurada por essa dimensão pública.
Esta noção de ato administrativo, presente no Artigo 148º do CPA, no entendimento do Professor, é adequada e, por mais elaborada que fosse, não seria capaz de corresponder a todos os aspetos da realidade, nem a cada uma das situações possíveis em casos concretos.
Na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, o Código do Procedimento Administrativo foi eficaz ao adotar tal definição de ato administrativo, em que o elemento determinante é a produção de efeitos jurídicos. O que está em causa é uma atuação administrativa unilateral, que se insere numa relação jurídica resultante de um procedimento, e que produz efeitos jurídicos numa relação material.
O Professor defende uma conceção ampla do ato administrativo, de modo a que nele se possam encaixar diversas e complexas atuações administrativas, para que se abranjam tanto a atividade clássica no âmbito da Administração agressiva, como as decisões de caráter prestador e conformador.
Conclusão
Conforme preconizado pelo Professor Vieira de Andrade, a abordagem contemporânea do ato administrativo exige uma “construção dogmática do ato administrativo reveladora de uma ideia ordenadora capaz de suportar um regime substantivo global e coerente no âmbito das relações jurídicas de direito público” [7].
Nesse sentido, o Direito Administrativo nacional continua a cumprir duas funções essenciais, que são a garantia das posições jurídicas subjetivas de ataques do poder público e a promoção, às entidades administrativas, de um conjunto de instrumentos necessários à prossecução das suas atribuições [8].
Ao longo da evolução histórica, partindo do Estado Liberal e analisando todo o espetro até aos dias de hoje, o conceito de ato administrativo demonstrou uma notável mutabilidade. Esta metamorfose revela estarmos perante uma realidade dinâmica, que deve ser compreendida de forma ampla, conforme aconselhado pelo Professor Vasco Pereira da Silva. Essa abordagem abrangente permite a inclusão do maior número possível de atos administrativos, reconhecendo a diversidade e complexidade das atividades administrativas na contemporaneidade.
Destarte, a análise da evolução do ato administrativo evidencia não apenas a sua adaptação às transformações sociais, políticas e jurídicas, como também a necessidade de uma compreensão flexível e abrangente deste instituto. Esta abordagem enriquece o debate académico e oferece perspectivas essenciais para a aplicação e interpretação adequadas do Direito Administrativo na prática jurídica contemporânea.
Bibliografia:
Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume II - 2ª edição, 2011, Almedina.
Soares, Rogério. Direito Administrativo, 1978.
Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009, Âncora.
Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, 2016, Almedina.
Aulas teóricas do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
Vasco Pereira da Silva, “Ato Administrativo e Reforma do Processo Administrativo”, in Augusto de Athayde / João Caupers / Maria da Glória Garcia, Em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, 2010, Almedina, Coimbra.
Pereira da Silva, Vasco. Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1998.
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