A participação administrativa no âmbito do procedimento administrativo, com foque no inquérito público
Tema: A participação administrativa no âmbito do procedimento administrativo, com foque no inquérito público
Nome: Laura Rodrigues, nº 67896, subturma 14
1. Introdução
Ao longo dos
séculos, houve uma evolução no modelo da Administração Pública.
Na época do
Estado Liberal, caracterizava-se por ser uma Administração agressiva/autoritária,
isto é, os particulares eram meros súbditos, como um objeto, envolvidos por sacrifícios, e cujos respetivos direitos subjetivos eram, constantemente, afetados. Era uma realidade cujo modo, quase exclusivo de
agir, era o ato autoritário, executório e definitivo.
Posteriormente, com a passagem para o Estado Social e Pós Social, passou a ser uma Administração Prestadora, isto é, a relação entre o particular e a Administração passa de uma sujeição para uma verdadeira jurídica, havendo uma recíproca colaboração. A Administração passou a intervir tendo em vista a satisfação das necessidades coletivas, consagrando novos direitos procedimentais e criando novas infraestruturas que permitem uma cooperação no exercício da respetiva função. Aos particulares foram-lhes reconhecidos os respetivos direitos subjetivos, tornando-os em verdadeiros intervenientes na vida pública, assim previsto nos artigos 20.º/1, 48.º e 268.º CRP.
O Professor
Gomes Canotilho aponta a democracia como um dos princípios estruturantes de uma
organização política que atua com base na participação popular. Seria esta uma
forma de legitimação própria desse regime, em que o poder público está submetido
a normas e procedimentos jurídicos que permitem ao cidadão acompanhar e até
contestar a legitimidade das decisões tomadas pelas autoridades públicas.
2. O procedimento administrativo
A participação administrativa, prevista nos artigos 52.º e 267.º/1 CRP, e ainda no artigo 12.º CPA, é um corolário do princípio da democracia representativa, postulando que os cidadãos devem poder tomar parte ou influir na formação das decisões da Administração Pública. [1]. Esta, inclui tanto a colaboração da Administração Pública com os particulares, assim como a participação stricto sensu. É sobre a primeira que me irei debruçar, mais concretamente, a que respeita à participação no âmbito do procedimento administrativo.
O procedimento
administrativo, é, nos termos do artigo 1.º/1 CPA, «a sucessão ordenada de atos
e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos
órgãos da Administração Pública». É um elemento essencial, para a formação da
vontade administrativa e devendo ser considerado autonomamente, uma vez que
ele, primeiro que tudo, legitima as decisões que são tomadas, racionalizando, portanto, as decisões administrativas.
O Professor Vasco Pereira da Silva, no seu livro “Em Busca do
Ato Administrativo Perdido”, assenta uma perspetiva de Hartmut Maurer, em que o procedimento administrativo possui uma relação direta com a Constituição. Os direitos
fundamentais, que resultam da personalidade responsável e autónoma, exigem que
os indivíduos não sejam tratados apenas como objetos do procedimento estadual,
mas como “cidadãos de voz ativa” e como partes com direitos próprios no
processo de decisão, no qual têm a possibilidade de fazer valer os seus
conhecimentos, conceções e perspetivas.
3. Fases do procedimento administrativo
O procedimento administrativo comporta quatro fases (quadrifásico), e que são as seguintes:
- Fase da iniciativa, prevista no artigo 53.º CPA, artigo 97.º CPA e artigo 102.ºss CPA, em que «o procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou a solicitação dos interessados»
Jurisprudência veio dizer o seguinte: «interessado
no procedimento administrativo é todo aquele que, sendo titular de um direito
subjetivo ou de um interesse legalmente protegido, o pode desencadear podendo,
por isso, vir a ser lesado pelo atos que nele vierem a ser praticados. Goza, também,
dessa qualidade aquele que, não tendo sido interveniente direto nesse procedimento,
pode vir a ser afetado direta ou imediatamente, pelas decisões nele proferidas.».[2] No CPA, são considerados interessados os sujeitos identificados pelos artigos 67.º e 68.º.
Já quanto ao conceito de “contrainteressado”,
o CPTA faz uma referência no seu artigo 57.º, dizendo que são contrainteressados
aqueles são diretamente prejudicados pela
anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, e aqueles cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de
nulidade mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato, visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente
afetada. (artigo 68.º/2 CPTA)
A discussão que surge é em torno de saber se os contrainteressados se podem considerar como verdadeiras partes processuais propriamente ditas ou se apenas são meros terceiros. Em resposta, os Professores Vasco Pereira da Silva, Sérvulo Correia e Mário Aroso de Almeida entendem que, são verdadeiros sujeitos processuais carecidos de tutela e abarcados pelo principio da tutela jurisdicional efetiva (art.º. 20 CRP).
Desta primeira fase, caso a iniciativa seja pelos particulares, há que ter em atenção o artigo 13.º CPA, relativo ao princípio da decisão, e os artigos 102.º a 109.º CPA, que vêm determinar as regras que os respetivos particulares devem aplicar.
- Fase da instrução, prevista nos artigos 115.º a 120.º CPA (ato administrativo), e que é o momento em que a Administração Pública vai procurar reunir provas, pareceres e vários outros elementos necessários à tomada de decisão, ouvindo, ainda, os particulares quanto às melhores soluções previstas ou esclarecendo dúvidas em determinados aspetos (não se deve, porém, confundir com a fase seguinte);
- Audiência dos interessados, prevista nos artigos 100.º (regulamento administrativo) e 121.º ss CPA (ato administrativo). Esta consiste na oportunidade que é dada aos interessados para se pronunciarem sobre a proposta antes da decisão final, enquanto princípio previsto no artigo 48.º CRP (sendo dispensada nos casos do artigo 124.º CPA), vindo permitir que sejam adotadas decisões justas e que prossigam o interesse público.
Para o Professor Freitas do Amaral, corresponde à «passagem de uma Administração Pública isolada, unilateral e autoritária para uma Administração Pública participada, concertada e democrática» e apresenta «mais um passo em frente no caminho do aperfeiçoamento do Estado de direito no nosso país». Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a audiência dos interessados é um direito fundamental, corolário natural do principio da participação.
Surge uma divergência quanto a esta fase:
O Professor Vasco Pereira da Silva, assim como de forma semelhante, embora com argumentos distintos, o
Professor Marcelo Rebelo de Sousa, consideram que, tendo natureza de direito
fundamental, a ausência da audiência dos interessados conduz à nulidade da decisão.
Em posição contrária, e maioritária, temos o Professor Freitas do Amaral e o Professor Pedro Machete que defendem
que não conduz a uma nulidade mas sim a uma anulabilidade. O argumento
utilizado pelo Professor Freitas do Amaral é o de que se a lei prevê, para a sanção
mais grave no quadro da função pública (sanção disciplinar) a anulabilidade,
então não faria sentido que neste caso mais grave de exercício de poder
administrativo houvesse apenas anulabilidade e nos restantes houvesse nulidade.
A este
respeito o Professor Vasco Pereira da Silva responde que é um argumento invertido.
O que o legislador deveria dizer é que, tanto nesses casos, como naqueles em que
há ausência do respetivo dever de audiência, se aplica a nulidade.
O Professor Pedro
Machete, por seu turno, utilidade o argumento do facto de a disposição constitucional ser de carácter vago. Contra argumenta, o Professor Vasco Pereira da Silva dizendo que, infelizmente,
a vagueza é uma das características de muitas normas jurídicas, e que a presente na
respetiva norma não é a mais vaga de todas.
O Professor Vasco Pereira da Silva incide ainda sobre uma outra questão, que é o facto de, além do valor procedimental, a audiência dos interessados possui também um valor material que pode gerar ilegalidade. De facto, não basta a Administração ouvir os argumentos invocados pelos particulares, mas sim tê-los em consideração. Tal não significa que a Administração Pública tem necessariamente de seguir a opinião dos mesmos, mas sim considerar todos os interesses, de forma igual.
- Fase da decisão, tendo como artigo geral o 13.º CPA. Nesta última fase, o órgão que esteja responsável pela direção do procedimento apresenta um relatório com uma proposta de decisão ao órgão competente para praticar o respetivo ato (artigo 126.º CPA), fundamentando-a.
Cumpre ainda
referir que os prazos para decisão, no ato, variam consoante se trate de iniciativa particular
(60 dias) ou iniciativa oficiosa (120 dias) (artigo 128.º/1 e 6 CPA), e no regulamento, o prazo geral é de 10 dias (art. 86.º/1 CPA), enquanto nos regulamentos de execução, no silêncio da lei, são 90 dias (art. 137.º/1).
4. O inquérito público
Incluído no procedimento
administrativo encontra-se o processo administrativo, que pelo artigo 1.º/2 CPA
corresponde ao «conjunto de
documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que
integram o procedimento administrativo». Diz respeito, portanto, ao percurso da atuação
administrativa.
As formalidades referidas no artigo tanto podem ser anteriores à decisão, simultâneas ou posteriores, e, dependem de determinados objetivos, tais como a necessidade de transparência e legitimação e explicação das decisões.
O inquérito público é uma das formalidades do procedimento
administrativo, e que, enquanto meio de consulta da opinião pública sobre
determinada matéria, se integra na fase instrutória. Contudo, pode haver também inquéritos impugnatórios, quando se inserem no quadro de uma impugnação de um ato administrativo.
A nível da sua regulamentação, verifica-se que há umas e outras
leis que definem alguns aspetos, tais como o decreto-lei nº 69/90, de 2 de
março (artigo 14.º), porém, não há nenhuma lei concreta que regulamente, com carácter
geral, o inquérito público. Ainda assim, sendo utilizado no âmbito administrativo, encontra-se sujeito às regras e princípios
previstos no CPA.
Os inquéritos públicos podem surgir tanto como elemento preparatório de atos administrativos, como de regulamentos e contratos. Podem ainda ser considerados obrigatórios ou facultativos, consoante corresponda a uma imposição legal, e abertos ou limitados conforme se proporcione a participação de qualquer pessoa, sem quaisquer restrições ou se estabeleça determinados requisitos especiais.
Nem sempre a entidade competente para promover o inquérito corresponde àquela competente para tomar a decisão final. Isto deve-se, essencialmente ao facto de, por exemplo, haver uma maior ou menor proximidade com os cidadãos. Assim, entende-se o porquê de a Administração confiar às Câmaras Municipais a realização dos respetivos inquéritos.
Deste aspeto decorre então a classificação de inquérito administrativo, semi-independente e independente, que varia consoante o grau de subordinação hierárquica e dependência em relação à administração por parte da entidade ou personalidade responsável pela condução do inquérito.
Conclui-se, então, que o inquérito público enquanto um instrumento essencial no procedimento administrativo, é mais uma garantia da participação dos cidadãos, como princípio democrático, especialmente em aspetos que possam vir a afetá-los diretamente.
5. Bibliografia
- Pereira da Silva, Vasco. “Em busca do ato administrativo perdido”;
- Freitas do Amaral, Diogo. “Curso de Direito Administrativo”,
tomo II;
- Rebelo de Sousa, Marcelo. "Lições de direito administrativo", tomo I;
- Dissertação de mestrado Manuel Pedro Silva Pereira. “A participação dos interessados na formação das decisões administrativas: o
inquérito público”, tomo I e II.
_____________________________
[1] Participação administrativa
[2] Acórdão Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 01636/15
[3] Acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, processo nº 639/12.1 BELRS
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