A natureza jurídica da Resolução do Conselho de Ministros: um Proteu por descobrir

Ricardo Gordilho Lourenço

N.º de aluno: 67897 

Turma B Subturma 14

A natureza jurídica da Resolução do Conselho de Ministros: um Proteu por descobrir

    Se no passado semestre tivemos a oportunidade de abordar, nas palavras do Prof. Pedro Costa Gonçalves, aquele que é o “problema eterno do Direito Administrativo”, desta vez, decerto entre as reentrâncias da doutrina e da história do pensamento jurídico, propomos uma discussão de uma questão que é simultaneamente antiga e esquiva na sua expressão, ou seja, à semelhança do tema da discricionariedade, parece gozar de uma certa vocação para eternidade na medida em que é um problema por resolver no direito constitucional e no direito administrativo.

Como se referiu (e se verá) são várias as abordagens de aproximação (ou afastamento) ao problema da natureza jurídica das resoluções do Conselho de Ministros, em articulação necessária com a sua importância no direito administrativo, próprio do fundamento de uma Administração Pública eminentemente decisória.

A título introdutório, devemos confessar que a escolha de um tema aparentemente tão ínvio, como é o da natureza jurídico destes atos, comporta vantagens e desvantagens. Para efeitos de síntese dos problemas do direito (e do autor), atemo-nos na razão de que encontrámos nos versos da Antiguidade Clássica o suficiente para seguir em frente, sem prejuízo, claro está, de futuro encontro com esta matéria que se revela, afinal, tão curiosa.

Atentemos, pois, Odisseia, Canto IV, v. 450 e seguintes: “Ao meio-dia emergiu o Velho do Mar (…)./Atirámo-nos então a ele com um grito e segurámo-lo/com as mãos; mas o Velho não se esqueceu das artimanhas:/transformou-se primeiro num leão barbudo;/depois numa serpente, num leopardo e num enorme javali; depois em água molhada e numa árvore de altas folhas./Nós segurámo-lo com persistência, de espírito paciente./Mas quando se cansou o Velho sabedor de coisas tão perigosas,/então me interrogou e proferiu as seguintes palavras:/(…) Atrida, porque me interrogas sobre estas coisas?

As resoluções na Constituição da República de 1976

    Como refere o Prof. Jorge Miranda, a Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976, no capítulo respeitante à competência do Governo, estabelece que este dispõe de competências políticas (art. 197.º), legislativas (art. 198.º) e administrativas (art. 199.º). Porém, no texto constitucional não se encontra uma definição sobre cada uma dessas competências, indicando-se apenas alguns atos ou medidas em que as mesmas se podem traduzir, o que, embora não resolva as dificuldades da sua delimitação rigorosa, ajuda a definir em que consiste e que poderes integra cada uma dessa competências. 

Apesar de não existirem elementos seguros para proceder à caracterização da natureza jurídica das “resoluções” do Conselho de Ministros, tem-se por certo que não são atos legislativos, por força do que dispõe o art. 112º, nº 1 da CRP. Assim, cabe perceber se se trata de um ato a integrar no exercício da competência política do Governo ou se, pelo contrário, a resolução tem um conteúdo normativo com eficácia externa. Neste sentido, de acordo com o Prof. Vital Moreira e Gomes Canotilho. verificando-se a segunda hipótese, o mesmo implicará que tenha de ser tratado como uma figura normativa regulamentar.

Ainda de acordo com o Prof. Jorge Miranda, na CRP de 1976, o termo resolução é utilizado frequentemente para caracterizar certas deliberações dos órgãos colegiais, a propósito de vários órgãos de soberania: resoluções da AR (art.119º/1/e); resoluções das Assembleias Regionais (art. 199º/1/e);  referência implícita e expressa às resoluções do Conselho de Ministros, respetivamente (art.200º/1/g; DL nº6/83, art.31º/1 e 8º/c).

Note-se que nos art.197º/1/d se fala somente de propostas de resolução a apresentar à AR, mas a resolução é também uma forma que podem assumir os atos do Governo. Neste sentido, o DLº 6/83, de 29 de Julho, art.3º/1/l, art.8º/i, que se refere expressamente às “resoluções do Conselho de Ministros e as portarias que contenham disposições genéricas”.

Como se disse, o texto constitucional refere-se às resoluções, mas não fornece elementos seguros para o recorte desta categoria jurídico-constitucional. Neste aspeto, apenas se limita a seguir a prática constitucional que considera as resoluções como uma forma de as assembleias, e, eventualmente, outros órgãos se soberania, manifestarem as suas intenções e tomarem decisões, sem que seja necessário adotar um ato normativo (lei, decreto-lei, decreto regulamentar).

Como a resolução pode ser um instrumento formal, utilizado não apenas pelas assembleias parlamentares mas, ainda, por outros órgãos de soberania (como é o caso do Governo), o Prof. Jorge Miranda não acolhe a ideia no direito francês segundo a qual as resoluções são as decisões que resultam do voto de um Câmara (Duguit) e não promulgadas (Prelot). "Embora seja inaproveitável esta noção, quer porque restringe as resoluções a atos de assembleias parlamentares, quer porque tem em vista um sistema bicamaral, acentua, no entanto, um elemento formal que no nosso regime constitucional caracteriza as resoluções: a desnecessidade de promulgação pelo PR (art.166º/6, quanto às resoluções da AR)."

O problema do controlo das resoluções

       Uma outra característica reside no facto de as resoluções serem tradicionalmente consideradas como insuscetíveis de controlo jurisdicional. Esta caraterística fundamenta-se, geralmente, no princípio da separação de poderes e na ideia de as resoluções constituírem um ato puramente interno do órgão de soberania que as adota.

Dessa forma, embora se não negue a necessária conformação das resoluções com a constituição e com a lei, evita-se submetê-las ao controlo de constitucionalidade e de legalidade. É o que acontece relativamente à resolução da AR que aprovou o regime. O mesmo poderá acontecer com outras resoluções da AR e das assembleias regionais. Nestes casos, é discutível se não se deverá ultrapassar a tese clássica da não justicialidade das resoluções e submetê-las ao controlo exigido quer pelo princípio da constitucionalidade quer pelo princípio da legalidade da administração.

A exigência de publicação, no Diário da República, das resoluções (art.119º/1/e) vem facilitar este entendimento. O controlo da inconstitucionalidade impor-se-á, pelo menos, nas resoluções de conteúdo normativo. Um outro ponto que poderá merecer uma nova reapreciação é o da recondução das resoluções a atos não-normativos, de objeto particular e concreto. No sistema constitucional vigente poderemos apontar, pelo menos, três casos em que as resoluções têm um sentido normativo evidente:

(1) resoluções da AR referentes a cessão de vigência  ou de alteração de decretos-leis e de decretos legislativos regionais (art.162º/c, art.169º/4, art.227º/4); (2) resoluções da AR respeitantes à suspensão de vigências dos decretos-leis e de decretos-legislativos regionais (art.169º/2, art.227º/4); (3) resolução da comissão permanente da AR de autorização da declaração do estado de sítio ou de emergência e da declaração da guerra e feitura da paz pelo PR (art.166º/5, art.179º/3/f).

Assim, parece-nos claro que o problema da natureza jurídicas das resoluções continua a suscitar discussões, "devendo confessar-se que, até ao momento, não há uma clara dilucidação do conceito (ainda que a propósito de resoluções da AR)."

Ora, no que toca ao Governo, escreve o Prof. Carlos Blanco de Morais que as resoluções do Conselho de Ministros não têm consagração constitucional, encontrando-se, todavia, a sua emissão prevista da alínea b) do nº 3 do art. 3 da lei 74/98 de 11/11, relativa à publicação, identificação e formulário dos diplomas. 

Importa, todavia, sublinhar que as resoluções do Conselho de Ministros tanto podem revestir a natureza de atos administrativos e regulamentos administrativos, como a de atos e normas da função política, assumindo, assim, no seu corpus, funções e conteúdos variáveis (um verdadeiro proteu). Uma vez mais, um atributo comum a todas as resoluções referidas é o de que não se encontram sujeitas a promulgação pelo Presidente. 

Sabemos que, em termos de funções do Estado, o Regimento da Assembleia da República (RAR), como regimento relativo ao funcionamento da Assembleia da República (AR), é adotado no exercício da função política stricto sensu. Assim, os regimentos não são leis (ato normativo/resolução), configurando como atos atípicos da função política. O RAR é uma norma que nos ajuda a densificar alguns dos comandos constitucionais. 

Deste modo, temos que as normas regimentais são aprovadas pela AR, nos termos constitucionais, sob forma de resolução. Poderemos qualificar os regimentos como normas atípicas da função política em sentido estrito. Contudo, enquanto o regimento da AR e os regimentos das assembleias das regiões são atos normativos com relevância constitucional, o regimento do Conselho de Ministros não possui relevância constitucional, podendo, em tese, nem sequer existir. 

      Quanto ao regimento do Conselho de Ministros, este foi, até há não muitos anos “secreto” e as próprias diretrizes de redação e sistematização de normas, constavam de uma deliberação não publicada do mesmo conselho. Com a publicação do Regimento do Conselho de Ministros no DR, na medida em que passou a ser aprovado por resolução do mesmo Conselho o “pseudo-segredo” foi totalmente desvendado. 

Uma coisa são regulamentos administrativos (normas da função administrativa). Dentro das categorias de regulamentos, há um figura híbrida, designada resoluções do conselho de ministros. Podem ter um conteúdo mais administrativo, sendo regulamentos; ou ter um conteúdo mais político e, nessa manifestação, são normas atípicas da funções política.

Também o regimento do Conselho de Ministros tem eficácia externa, na medida em que, as suas normas podem projetar-se sobre a esfera jurídica de outros órgãos. Ora, na qualidade de normas jurídico-públicas com eficácia externa podem as mesmas ser objeto de fiscalização da sua constitucionalidade. No que respeita à sua vinculação jurídica, esta surge claramente diminuída no que concerne à sua parametricidade em relação aos atos políticos e legislativos. A Constituição não atribui às normas regimentais caráter vinculativo.

          Afinal, no que concerne às resoluções da AR, embora a Lei Fundamental não defina a natureza da decisão em análise, verifica-se que o facto de o art.166º/5 da CRP a configurar como forma de ato do Parlamento consagrada residualmente para decisões que não revistam outro título ou legenda (assumem a forma de resolução, todos os atos que não exibirem as formas de lei e de moção) implica que a resolução parlamentar possa ser qualificada como ato da função política em sentido estrito. Isto, na medida em que não é um ato legislativo e dado o facto de AR não exercer a função administrativa (com eficácia externa) tão-pouco a função jurisdicional. Por identidade de razão, considerações idênticas podem valer para as assembleias legislativas das regiões.

Importa, contudo, sublinhar o facto de a CRP não determinar um conteúdo específico para todas as resoluções: sendo atos da função políticas, alguns deles revestem a natureza de atos políticos e outos a de normas políticas atípicas.

Assim, voltando ao Governo, as resoluções do Conselho de Ministros não têm consagração constitucional (como vimos). Em todo o caso, como se referiu, as resoluções do Conselho de Ministros, tanto podem revestir a natureza de atos administrativos e regulamentos administrativos, como a de atos e normas da função política, assumindo, assim, no seu “corpus”, funções e conteúdos variáveis. Deste modo, segundo o Prof. Carlos Blanco de Morais, podemos ter resoluções normativas emitidas ao abrigo da função política em sentido estrito. 

Quanto às normas regimentais: os regimentos dos órgãos colegiais constituem normas estatutárias interna corporis e como tal, regras relativas à organização e funcionamento dos mesmos centros de poder, podendo ainda dispor sobre os direitos e deveres dos seus titulares. No que toca aos órgãos constitucionais, as normas regimentais têm uma função subsidiária em face da Constituição e da lei. Por exemplo, existem diversas e importantes regras constitucionais relativas à organização, competência e funcionamento da AR, bem como em relação ao estatuto dos deputados, assumindo o Regimento da Assembleia um papel subsidiário em face dessas disposições da Lei Fundamental que regulam as matérias mais importantes.

O art.198º/2 da CRP remete para a reserva de decreto-lei a matéria da organização interna do Executivo, pelo que caberá no objeto do Regimento do Conselho de Ministros, as matérias que o Governo entenda que não devem ser inseridas na legislação orgânica do mesmo governo e dos ministérios. As normas regimentais não integram a reserva de lei nem assumem natureza legislativa. A Assembleia da República aprova-as, nos termos constitucionais, sob a forma de resolução e o Conselho de Ministros, sob a forma de resolução do Conselho de Ministros.

Como as resoluções integram o exercício da função política (no caso do Governo podem, todavia, também integrar o exercício da função administrativa) e dado que se está perante normas jurídicas estatutárias, cuja função é complementar a Constituição quanto à organização e funcionamento de órgãos constitucionais de natureza colegial, poderemos qualificar os regimentos como normas atípicas da função política em sentido estrito. 

Eficácia e vinculatividade

       Relativamente à eficácia e vinculatividade: como mencionado, com a publicação do Regimento do Conselho de Ministros no DR, na medida em que passou a ser aprovado por resolução no mesmo Conselho, o "pseudo-segredo" foi totalmente desvendado, emergindo à luz do dia, um sistema complexo e fechado, mas relativamente singelo na sua metódica e técnica, se confrontado com os melhores paradigmas. Também o regimento do CM tem eficácia externa, na medida em que as suas normas podem projetar-se sobre a esfera jurídica de outros órgãos. Ora, na qualidade de normas jurídico-públicas com eficácia externa podem as mesmas ser objeto de fiscalização da sua constitucionalidade (v. Acórdão nº130/2006, para o Governo).

No que respeita à sua vinculatividade jurídica, esta surge claramente diminuída no que concerne à sua parametricidade em relação aos atos políticos e legislativos. Embora as disposições regimentais sejam normas que contêm critérios de decisão sobre o procedimento de produção de outras normas, sobre a sua revelação e sobre a sua qualificação, o facto é que a CRP não lhes confere carácter vinculativo, como ato-condição ou ato-pressuposto das regras editadas ao seu abrigo. Não é, pois, possível atribui-lhes ao abrigo do art.112º/3, CRP, “valor reforçado” ou equiparado. Neste sentido, a violação das regras regimentais por atos legislativos não provoca a invalidade  destes, com fundamento em ilegalidade, pelo que as normas regimentais detêm uma eficácia meramente ordenadora.

No que concerne ao Governo, violações regimentais em matéria de audição das regiões podem redundar em violação da CRP. A natureza primária da função política confere-lhe um carácter subordinante em relação à função administrativa pelo que devem as resoluções políticas correspondentes integrar um “bloco de legalidade” em sentido amplo, ao qual se encontram submetidos, atos administrativos internos (no caso da AR) e quaisquer atos da administração do Governo. 

Demais, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (076/21.7BALSB), a propósito  de atos  políticos, resolução do conselho de ministros, jurisdição administrativa), desenvolve-se o seguinte entendimento, num processo em causa estavam em causa normas regulamentares, emanadas do Conselho de Ministros, no uso da função administrativa do Governo, conforme consta da própria Resolução, tendo sido emitida nos termos da alínea g) do art.º 199º da CR, que regula a competência administrativa do Governo. 

"Quanto à referência na Resolução à alínea g) do artigo 199º da CRP, daí não se retira que a mesma tenha sido emanada no âmbito da função política do Governo, já que o critério de distinção deve ser um critério material e não meramente formal. Do texto da Resolução deriva que a mesma não se enquadra na prestação de serviços administrativos, com vista à satisfação das necessidades coletivas. Diferentemente, do texto da resolução, conclui-se, que esta está a jusante dessa prestação administrativa, pois visa definir as opções que estão na base das próprias políticas públicas." 

"Atos políticos são os praticados no desempenho da função política e que têm por objeto directo e imediato a conservação da sociedade política e a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis, exprimindo tais atos, precisamente, as opções do poder político, as quais não podem, por isso, ser sujeitas a controlo jurisdicional, por este se ter de situar ao nível do controle de legalidade, não podendo os tribunais exercer, assim, qualquer tipo de apreciação quanto ao mérito ou demérito de tais volições primárias dos órgãos políticos, quando atuem no exercício da função política." 

«Sucede que o Legislador não definiu o que se deva entender por atos praticados no exercício da função política, daí que o conceito de tal função se deve clarificar, recorrendo, desde logo, ao texto constitucional, em especial, os artigos 133º, 134º, 135º, 141º, 145º, 161º, 163º, 197º e 201º, da CRP. Podemos, assim, concluir que o Legislador faz apelo a critérios materiais para se saber se se está perante um ato excluído da jurisdição administrativa." De acordo com o tribunal, não se afigura relevante, por isso, um critério exclusivamente orgânico, para efeitos de identificação da natureza política das funções exercidas partindo da autoria do ato em causa.

        Por outro lado, relevante também não é um critério formal, assente apenas na forma externa de que se revista o ato em questão. "É, assim, evidente que a actividade administrativa funciona a jusante da função política e que a mesma, no essencial, reveste natureza executiva - a de pôr em prática as orientações gerais traçadas pelos órgãos políticos." 

Tudo seria simples se na organização do Estado existissem órgãos com funções exclusivamente políticas e órgãos com apenas funções administrativas, pois, se assim fosse, tudo estaria rigorosamente pré-definido, o que impossibilitaria a confusão daquelas funções. Mas não é isso que acontece, pois o Governo reúne, simultaneamente, funções políticas e funções administrativas, confundindo, muitas vezes, a identificação da linha divisória entre uma e outra.

"É esta dificuldade em traçar com clareza a fronteira entre essas funções e, consequentemente, entre o ato político normativo e o simples ato administrativo que tem potenciado a perigosa e nefasta tendência, hoje infelizmente cada vez mais comum, de, na tentativa de se obterem ganhos imediatos, se procurar judicializar a função política e legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania." 

Os atos administrativos são decisões “dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”(v. arts 120.º do CPA e 51.º do CPTA), o que conduz à exclusão dessa categoria os atos que, apesar de provirem de um órgão da Administração, maxime do Governo, não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto (v. alínea d), do n.º 2, do art.º 134.º do CPA.

O facto de o ato administrativo ter um destinatário concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa regular é, assim, um dos seus elementos essenciais, característica que o distingue dos atos normativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstrato de destinatários.

        A generalidade e abstração dos seus destinatários funciona, assim, como elemento distintivo do ato normativo, essencial na construção deste conceito, e, se assim é, podemos afirmar que se a imposição se dirige a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de concluir que a mesma tem características de ato normativo e não de ato administrativo. 

"Existem, todavia, zonas de fronteira onde nem sempre é fácil dizer se o ato é normativo ou administrativo, dificuldade que surge sobretudo quando o mesmo é praticado por um órgão que dispõe de ambas essas funções  (...) pois um ato formalmente legislativo pode encerrar, afinal, um ato materialmente administrativo visto a adoção da forma legal ser irrelevante para a caracterização da sua verdadeira natureza. 

Por ser assim é que “a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido a existência de leis individuais ou singulares, que embora não detenham a característica de generalidade dos seus destinatários, própria dos atos normativos, antes se aplicam a determinado número de pessoas individualizadas, não se esgotam, porém, totalmente, num puro ato administrativo, ou porque não obstante individuais, têm «conteúdo materialmente geral», ou porque não têm eficácia consumptiva, ou ainda porque contêm algum elemento inovador relativamente ao regime legal previamente estabelecido e, portanto, um critério político de decisão, seja ele de natureza económica ou outro e, nessa medida, ainda criam direito, o que é próprio da função legislativa." 

Trata-se de uma delimitação que é indispensável para decidir a natureza – política, legislativa ou administrativa das norma e resolver a questão de saber se a jurisdição administrativa é ou não competente para a presente providência cautelar (v. nºs 1 e 2 al. a) do art. 112º do CPTA). Assim, num primeiro momento, ocupamo-nos da definição do conceito de ato político, uma vez que estão desde logo excluídos da jurisdição administrativa “os atos praticados no exercício da função política”. 

Esta função, como foi definida no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 12/92, de 30/3/92, é "a actividade tendente a implementar a aplicação da lei pela Administração, de harmonia com determinada orientação baseada, em regra, em certo corpo de doutrina". Segundo o mesmo Parecer, "no âmbito da função política (…) define-se primária e globalmente o interesse público, interpretam-se os fins do Estado e escolhem-se os meios em cada momento adequados à sua prossecução." 

"O Conselheiro Dr. Jorge de Sousa, depois de uma análise exaustiva da doutrina e jurisprudência sobre os limites da função administrativa e política, concluiu, na linha mais recente da jurisprudência e doutrina, que “É de adotar um conceito restrito de atos políticos, restringindo-os aos atos dos órgãos superiores do Estado.”. 

Tendo em atenção a distinção anteriormente feita entre a função política e a administrativa, a Resolução foi tomada ao abrigo da al. g) do art. 199º da CRP que confere competência administrativa ao Governo para “Praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas. 

"Ora, os Requerentes socorrem-se da menção dessa disposição constitucional que é feita na Resolução para demonstrarem que a mesma não é um ato praticado no exercício da função política do Governo (art. 197º da CRP), mas um ato praticado no exercício da sua competência administrativa, revelando um conteúdo normativo/regulamentar (dotado das características de generalidade e abstração), pelo menos na parte em que, com base na lei, fixa a data de início de cobrança de portagens e o próprio regime de discriminação positiva."

Parecer nº 1/80 da Comissão Constitucional

Ademais, consideremos as importantes considerações sobre o tema, no Parecer nº 1/80 da Comissão Constitucional: "algumas dúvidas podem oferecer-se acerca da prática cada vez mais frequente das resoluções do Conselho de Ministros, no tocante à sua natureza e ao seu valor e eficácia externa. Uma coisa é certa: tais resoluções não são atos legislativos, não são leis em sentido formal ou atos com força de lei. E não o são porque a competência legislativa do Governo somente pode exercer-se através de decretos-leis (artigo 201º/5) e atos legislativos somente podem ser os definidos como tais pela Constituição."

Nem poderia deixar de ser de outro modo, sob pena de se frustrar a interdependência dos órgãos de soberania (artigo 114º, nº 1), evitando o Governo, designadamente, a sujeição das leis de sua autoria a ratificação pela Assembleia da República (artigo 172º) ou a fiscalização preventiva da constitucionalidade pelo Conselho da Revolução (artigo 277º). Para além da interpretação de preceito atributivo de competência, é, pois, um princípio geral de direito constitucional que está em causa: o princípio da tipicidade dos atos legislativos, expressão da subordinação da lei à Constituição. 

Efetivamente, segundo o entendimento do Prof. Paulo Otero, é a Constituição que surge, num quadro de Estado de Direito, como detentora desse papel definidor da organização política estadual que compreende a estipulação das fontes normativas que regem a vida política, “sob pena da subversão da estruturação do Direito no Estado Contemporâneo." Nesse sentido, Gomes Canotilho atribui à Constituição as seguintes funções: identificação das fontes de direito do ordenamento jurídico, estabelecimento dos critérios de validade e eficácia de cada um das fontes, e determinação da competência das entidades que revelam normas de direito positivo.

A produção normativa não deixa então de estar intimamente relacionada com as funções do Estado: se é verdade que estas dependem daquela, certo será também afirmar que aquela reveste contornos distintos em virtude de cada função sob a qual emerge.

Assim, surgem diferentes classificações de atos jurídico-públicos, em particular, atos jurídico-público de conteúdo normativo: leis infraconstitucionais (de eficácia externa: lei stricto sensu; de eficácia interna: regimentos de órgãos políticos), que corresponde ao exercício da função legislativa. Depois, regulamento internos de serviço e ainda convénios ou protocolos entre entidades administrativas (atos internos), que correspondente à função administrativa. Por fim, declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade com força obrigatória, no exercício da função jurisdicional.

Gomes Canotilho inclui ainda na estrutura normativa jurídico-constitucional as normas de Direito Internacional e de Direito Comunitário, que, aliás, a nossa CRP acolhe nos termos do artigo 8º. Decretos do PR, nomeadamente os de declaração de estado de exceção constitucional (art.134º/d) que “além de um carácter político”, revestirão uma dimensão normativa. Decretos do Representante da República, nomeadamente se revestirem “natureza idêntica à dos ministros (portarias, despachos)."

Dentro de uma categoria que denomina de atos normativos atípicos, inclui ainda os regimentos de Assembleias, nomeadamente o RAR que surge no ordenamento constitucional como “um ato normativo específico não reduzível a ato legislativo.” Saliente-se que, para o autor, “só uma tradição que relegava os chamados regulamentos administrativos para o campo meramente interno e que não reconhecia às normas organizatórias um carácter jurídico pode justificar que, ainda hoje, o estatuto de um órgão de soberania seja qualificado de regulamento interno.”

Também com a característica de atipicidade surgem as resoluções, que, na atual ordem constitucional, podem resultar de diferentes órgãos: resoluções da AR, resoluções das ARA e, em especial, as resoluções do Conselho de Ministros.

Embora tradicionalmente se não reconheça um carácter normativo a estes atos, Gomes Canotilho considera que a lei Fundamental consagra casos em que estes assumem evidente teor normativo, a saber: as resoluções da AR, que nos termos do art.169º/4 e do art.227º cessam a vigência ou alteram decretos-leis e decretos legislativos regionais, ou que suspendam a sua vigência (trata-se de um caso em que um ato com natureza distinta de ato legislativo, uma resolução, pode modificar, suspender ou revogar um ato legislativo, porque a isso está constitucionalmente autorizado e, como tal, não sujeito
à disposição do art.112º/5 que limita a força de lei, em exclusivo, aos atos legislativos).

        Em jeito de conclusão, refira-se, ainda, a propósito dos problemas de constitucionalidade das normas de prevalência entre regulamentos do governo no código do procedimento administrativo de 2015, o autor Alexandre S. Pinheiro relembra que as resoluções do Conselho de Ministros não dispõem de previsão constitucional, traduzindo-se num ato de múltiplo recorte político e normativo. Trata-se de ato aprovado em Conselho de Ministros e publicado no DR, depois de assinado pelo PM. Nestes atos, como se registou, não existe, ao contrário do que sucede nos decretos regulamentares, intervenção do PR, embora se verifique, necessariamente a aprovação colegial.

Para uma hierarquização original das formas de regulamento, Carlos Blanco de Morais defende, do topo para a base: “(i) resolução do Conselho de Ministros (quando assuma conteúdo regulamentar; v. art.138º/3/b CPA (ii) decreto regulamentar (que pode ser imputado ao Conselho de Ministros ou a um conjunto de ministros); (iii) portaria (que pode ser individual ou conjunta); (iv) despacho normativo; (v) circular (regulamento que não produz eficácia externa)”. 

A atividade política do Governo, expressa em texto, não adquire apenas dimensão normativa. Pode traduzir-se na aprovação de instrumentos políticos ou na constituição de equipas de trabalho. O Executivo define amiúde planos de ação e enuncia publicamente políticas para as quais não existe expressão normativa. Neste âmbito, o ato que se adota tem uma dimensão colegial (aprovação em Conselho de Ministros) e é publicado no jornal oficial. Segundo o autor, pode trata-se de atos de natureza política, insindicáveis e sem conteúdo normativo. Podem respeitar a políticas globais ou setoriais e, frequentemente, definem calendários de intervenção política. 

Porém, ao mesmo tempo, a resolução do Conselho de Ministros pode adquirir frequentemente dimensão normativa, habilitada no art. 199.º, alínea g), da CRP. Refere o autor que, por vezes, a utilização da resolução como fonte normativa tem sido fonte de frequentes equívocos: 

(1) utiliza-se a resolução do conselho de Ministros, não como instrumento de regulamentação, mas como via de regulação primária (os atos assim aprovados contrariam, evidentemente, o art. 112.º da CRP); (2) a resolução adquire, em muitos casos, conteúdos plurais que vão desde afirmações programáticas até verdadeiras normas; (3) por se tratar de ato aprovado em Conselho de Ministros, é habitual que não seja avaliada a eventual colisão com competências regulamentares legalmente atribuídas a ministros. 

Para Alexandre S. Pinheiro, a expressa referência à resolução do Conselho de Ministros como regulamento do Governo no CPA/2015 deverá ter como consequência que: (1) as leis refiram a necessidade de regulamentação em ato do Conselho de Ministros distinto do decreto regulamentar; (2) a habilitação da resolução se passe a fundar em legislação e não em disposição constitucional genérica. Em suma, a previsão do CPA não impede que o Conselho de Ministros pratique atos administrativos sob a forma de resolução. Nesse caso, tratar-se-á de resolução não normativa, que, obviamente, não caberá no sistema de atos regulamentares do Governo.

 

Bibliografia:

. DA SILVA, Vasco Pereira, Em busca do ato administrativo perdido, Almedina, 2011;

. Aulas teóricas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva;

. LOURENÇO, Frederico, Odisseia, Homero, Tradução, notas e comentários de Frederico Lourenço, Lisboa, Quetzal, Fevereiro de 2018;

. MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, Coimbra Editora, 2013;

. MORAIS, Carlos Blanco de, Curso de Direito Constitucional, Tomo II, Teoria da Constituição, Coimbra, Almedina, 2018;

. OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 2013;

. Parecer nº 1/80 da Comissão Constitucional, in Pareceres, Vol. 11º;

. PINHEIRO, Alexandre S: Problemas de constitucionalidade das normas de prevalência entre regulamentos do governo no código do procedimento administrativo de 2015;

. Vital Moreira, Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada - II;