Simulação – Privatização da Tarefa de Avaliação do Impacto Ambiental

 Introdução

Após longas ponderações, chegámos à conclusão de que a melhor forma de prossecução da Tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é através da sua atribuição a uma entidade privada, de modo a promover a sua autonomia e imparcialidade face ao Estado. Isto porque o Estado se tem mostrado sucessivamente incapaz para salvaguardar os interesses públicos dos cidadãos, como são exemplos a saúde, a educação e a habitação. Estas áreas são alvo de maior foco atualmente por parte da Administração Pública, mas onde fica o ambiente no meio de tudo isto? O Estado não se preocupa com o ambiente, limita-se a respeitar as diretivas da União Europeia, sendo, por isso, necessário que sejam os privados, verdadeiramente preocupados com o impacto ambiental, a levar a cabo esta tarefa!

Natureza jurídica da Agência Portuguesa do Ambiente

    A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) apesar do nome “agência” tem natureza jurídica de um serviço personalizado do Ministério do Ambiente e da Ação Climática, o que significa que, como apresenta o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, é uma entidade com personalidade jurídica, mas com reduzida autonomia face ao Estado. Este serviço integra-se na Administração Indireta do Estado, pelo que este exerce sobre ele um poder de superintendência.

    O Professor Freitas do Amaral caracteriza a superintendência como um “poder conferido ao Estado, ou outra pessoa coletiva de fins públicos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocada por lei na sua dependência”. Este poder está presente no art.199º/ d) da Constituição da República Portuguesa (CRP), onde distingue os poderes de direção (hierarquia), superintendência e tutela. A superintendência é um poder mais fraco que a hierarquia, uma vez que esta permite dar ordens às quais corresponde o dever de obediência do subalterno, enquanto aquela apenas permite fazer recomendações ou emitir diretivas que o subalterno escolhe seguir ou não. Relativamente à tutela, a superintendência é um poder mais forte uma vez que a primeira se limita a controlar o mérito (tutela de mérito) ou a legalidade (tutela de legalidade).

Privatização

Tal como já observámos mediante o estudo da cadeira de Direito Administrativo, a Administração Pública tem um carácter instrumental na satisfação do interesse público, positivado no ordenamento jurídico, respetivamente no artigo 4º do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o qual, compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos pelos cidadãos. Também o artigo 266º da Constituição da República Portuguesa regula este princípio.

A realidade é que, tal como afirma o Professor Freitas do Amaral, o princípio da prossecução do interesse público é o princípio motor da Administração Pública. Esta entidade existe, atua e funciona para prosseguir o interesse público, na medida em que este é o seu principal fim. Ao encontro deste princípio, importa também atender aos meios utilizados para o seguimento do interesse público, pois não basta que este seja prosseguido, é também essencial que seja feito de modo eficiente e sustentável. 

No nosso entendimento, a privatização da tarefa da avaliação de impacto ambiental demonstra preencher estes critérios de eficiência e sustentabilidade necessários a uma boa prossecução do interesse público, uma vez que, ficando ao encargo de uma entidade privada, permitiria ao Estado prosseguir também, de forma mais eficiente, outras tarefas atendendo ao nível qualitativo. Isto  porque, ao libertar-se de determinadas tarefas atribuindo-as a um privado, poderá prosseguir outras tarefas de forma mais rigorosa contrabalançando a sua disponibilidade com a sua eficácia. Neste seguimento, também a entrega de uma atividade de natureza pública a uma entidade privada permitirá que esta seja realizada de forma mais especializada pois, consoante o privado designado para o efeito, o cumprimento da tarefa poderá passar pelas mãos de especialistas particulares que certamente trabalharão para o seu melhor desenvolvimento possível, até porque o meio privado tende a desenvolver um certo grau de competitividade que incentiva os indivíduos a alcançarem melhores resultados, que por sua vez acaba por ter um impacto redutor nos custos operacionais, que é idealmente pretendido.

É certo que o Estado possui uma imensidão de meios e recursos para prosseguir as suas tarefas, todavia a privatização pode conferir uma certa inovação ao processo na medida em que empresas especializadas numa determinada área comportam meios não só tecnológicos como até mesmo metodológicos face aos recursos de que o Estado dispõe, resultando em melhorias nos serviços sem que seja necessário que haja um total financiamento por parte do Estado. Para além de todos estes pontos positivos, tal como já foi dito, a privatização diminui a carga de tarefas a prosseguir pelo Estado, porém, importa ressalvar também que esta opção conduz a uma diminuição da carga financeira sobre o Governo uma vez que se acredita que diminui as ineficiências e subsídios presentes no setor público.

A própria Constituição da República Portuguesa coordena o recurso a instrumentos de privatização, nos artigos 80º, al. b) e c) e 82º, nº 2 e 3, consagrando uma economia mista assente numa coordenação setorial público-privada. Os modelos de privatização que advêm destas normas consistem essencialmente na transferência da titularidade ou gestão de um bem, serviço ou tarefa, da esfera da administração pública para a esfera jurídico-privada. No nosso caso particular, sustentamos uma privatização formal, em que se verifica a existência de pessoas coletivas privadas, que atuam por via de relações jurídicas privadas, mas exercem funções públicas.

Em suma, o recurso à privatização da tarefa de avaliação de impacto ambiental, através de uma regulação adequada, permite obter melhores resultados de execução em comparação com a sua prossecução pelo próprio Estado, pelas demais razões que foram explicitadas, ainda que isto possa implicar uma certa perda de autonomia de controlo do Estado sobre o serviço.

Escolha do privado

    Posto isto, parece nos relevante, apresentar a opção (dentro das entidades privadas) que considerámos mais apta na prossecução desta tarefa.

    As entidades privadas prosseguem, como o nome indica, maioritariamente, fins privados. Adicionalmente, prosseguem esses fins tendo em conta o benefício financeiro que lhe advém. Digo isto, podem não ser totalmente imparciais, admitindo que priorização os interesses mais vantajosos. Em contrapartida, no caso de o interesse prosseguir ser vantajoso, as empresas privadas empenharão todos os seus esforços em prossegui-lo.

    Tendo em conta a extrema importância dos lucros no mercado privado acreditamos que a melhor forma de colmatar esta desvantagem é procurar um privado que não prossiga fins lucrativos.

    Assim, a forma mais adequada será através de uma ONG.

     Não existe uma definição legal de ONG, mas a designação refere-se geralmente a associações que defendem determinados valores ou interesses. São, ademais, pessoas coletivas de Direito Privado, sem fins lucrativos que operam independentemente dos governos nacionais.

    Existem ONG´s de natureza local, regional, nacional e internacional. Em Portugal, os cidadãos têm o direito de constituir associações independentemente de qualquer autorização, desde que não se destinem a promover a violência e os respetivos fins não sejam contrários à lei penal. 

    Quando o meio ambiente está ameaçado, as ONG’s protestam publicamente para que a população tome conhecimento dos desastres ambientais. Para além do âmbito nacional, as ONG’s atuam hoje no palco internacional, chegando a ter o estatuto de observadoras em organizações multilaterais (por exemplo, participam, sem direito de voto e de intervenção, em reuniões da Organização das Nações Unidas, Organização para a Segurança e Cooperação Europeia, União Europeia).

As alterações climáticas são uma situação necessariamente internacional, devendo constituir uma preocupação da humanidade, sendo que estas geram um conflito entre a proteção ao meio ambiente (que não tem fronteiras) e a soberania e territorialidade de cada Estado. Dada esta problemática, os atores não estaduais participam através das ONG’s (estando independentes do Estado)  na criação, implementação e monitorização do cumprimento do Direito interno, funcionando como administrações públicas internacionais ambientais. Deste modo, vão monitorizar o cumprimento de obrigações convencionais (a que os Estados acordaram), podendo até assumir compromissos novos aplicando regras próprias de Direito Administrativo.

Com base nesta reflexão, acreditamos que a entidade mais indicada para a prossecução eficiente da tarefa da AIA, seja uma Organização Não Governamental Ambiental (ONGA). Estas entidades dedicam-se à promoção, proteção, sensibilização e valorização do ambiente. Com efeito, uma ONGA é uma associação privada dotada de personalidade jurídica que não prossegue fins lucrativos e que se dedica a defender e valorizar o ambiente.

No seguimento do que foi dito, passaremos agora a analisar as razões pelas quais sustentamos esta posição. 

Ao contrário do que se verifica com as estruturas do governo, as ONG’s têm uma tendência a ser mais rápidas e flexíveis, no sentido em que são mais ágeis e podem responder rapidamente a emergências que se possam verificar a nível do ambiente, o que lhes permite adaptar-se mais facilmente às suas condições. Fator este que raramente é inerente à atuação do Estado. 

Apesar das decisões políticas do nosso país serem tomadas por maiorias políticas que foram democraticamente escolhidas pelo povo, a sua proximidade às opiniões e necessidades dos cidadãos ainda é escassa. Por outro lado, as ONG’s têm frequentemente um envolvimento mais ativo nas comunidades locais através dos seus projetos, promovendo a consciencialização e educando a civilização a ser mais defensora do ambiente que todos partilhamos. Isto é, uma ONG tem uma atuação mais direta com as pessoas do que os órgãos do Estado, o que permite um conhecimento mais real e preciso daquilo que são as verdadeiras necessidades. 

Derivado desta aproximação com as comunidades, as ONG 's ao atuarem deste modo, incentivam a educação ambiental, através do fornecimento de informações sobre a conservação da biodiversidade, mudanças climáticas e práticas mais sustentáveis. Isto contribui para aumentar a consciencialização da população sobre a importância da proteção ambiental.

Deste modo, ao estar tão perto das comunidades e ao contribuir com informação necessária sobre esta proteção ambiental, as ONG’s ambientais contribuem para manter a saúde dos ambientes naturais, beneficiando tanto a flora como a fauna.

As ONG’s têm, também, capacidade para estabelecer parcerias entre si, o que permite que alcancem melhores resultados. Além desta cooperação, as ONG’s podem também pedir auxílio junto de outras instituições, como é o caso dos Governos de outros países, de outras empresas (públicas ou privadas) e, mesmo, dos indivíduos. 

Uma questão sensível em qualquer privado que não tenha como finalidade a obtenção de lucros aquando da sua atividade, é a forma de obtenção de financiamentos para possibilitar a prossecução dos seus fins. Assim, a maior parte das ONG’s recorrem a financiamentos externos, como por exemplo, doadores, mas também a ajuda de organizações internacionais com os mesmos interesses e de financiamentos do setor privado que, muitas vezes, apoiam este tipo de iniciativas de conservação e sustentabilidade, uma vez que cada vez mais pessoas se interessam e preocupam com o estado do meio ambiente e com o impacto que terá nas nossas vidas.

As ONGA’s já são, por si só, as maiores defensoras do ambiente. São elas que, atualmente, desempenham o papel mais importante na concretização de políticas e práticas sustentáveis, por isso, quem melhor para desempenhar a tarefa de Avaliação do Impacto Ambiental? Estas organizações pressionam constantemente empresas para adotar práticas sustentáveis, incentivando à responsabilidade das mesmas por práticas que lesem o ambiente, o que, de certa forma, já vai de encontro à tarefa pretendida. 

Assim, parece que as ONGA’s seriam os privados que mais eficientemente e com maior prazer desempenhariam esta função, visto ela já fazer, de certa forma, ainda que não oficialmente, parte das suas atribuições.

Confederação Portuguesa das Associações de Defesa do Ambiente

Tendo em conta os motivos acima mencionados e com base na análise feita, sugerimos que a tarefa deve ser atribuída à Confederação Portuguesa das Associações de Defesa do Ambiente (CPADA), que, sendo a maior organização ambientalista de Portugal (integra 110 ONGA’s de âmbito nacional, local e regional), tem como grande objetivo a conservação da Natureza, pelo que nos parece que tem os meios necessários à prossecução do fim visado.

Consiste assim numa organização de associações com objetivos de defesa do ambiente, nas suas múltiplas vertentes. Deste modo o grande objetivo desta entidade é melhorar os processos de informação, decisão e debate em matéria do ambiente, promovendo a troca de informações e experiências entre as ONG’s e defendendo os seus interesses junto dos organismos públicos. Neste caso, a conjugação destas associações permite uma entreajuda superior uma vez que as ONG’s que integram a confederação já têm pré-estabelecido o objetivo de cooperarem e se auxiliarem mutuamente.

É ainda membro do European Environmental Bureau, a federação de organizações ambientalistas da Europa pelo que representa as ONGA no Conselho Económico e Social.

Assim, esta confederação tem, não só os meios para atribuir às ONG’s mais adequadas as funções derivadas da Tarefa de AIA, como tem também, o conhecimento necessário sobre a área, e a experiência necessária para o fazer, que é reconhecido a nível europeu.

Agência reguladora

É verdade que se pretende que esta tarefa seja desempenhada de forma autónoma e imparcial, como impõem a legislação interna e a legislação europeia. No entanto, estamos conscientes de que esta tarefa não deixa de ser de interesse público e que seria estranho um privado, de forma totalmente autónoma, prossegui-la, sem que o Estado pudesse garantir que os interesses dos seus cidadãos estivessem, de facto, a ser tidos em consideração de forma adequada.

É reconhecido e facilmente percetível que, para os poderes públicos em geral e para a Administração em especial, a ideia de transparência comporta um sentido mais intenso, ao ponto de ser frequente, em nome desta, exigido daqueles um determinado tipo de conduta e impor-lhes um conjunto de sujeições. Por outro lado, as entidades privadas, não estão sujeitas a este tipo de pressão, pelo que a divulgação de informações relevantes sobre as atividades – o desempenho financeiro, a estrutura de governação, práticas éticas, entre outras –  pode não ocorrer.

A falta de transparência pode gerar pouca segurança no aproveitamento de entidades privadas. Aliada a uma falta de controlos, pode ainda gerar fenómenos desonestos, como a corrupção, uma vez que estas entidades enfrentam menos regulamentações governamentais e não estão sujeitas às mesmas obrigações de divulgação das empresas públicas, tendo maior flexibilidade nas suas operações e não sendo obrigadas a seguir regras estritas de divulgação dos seus atos. Não obstante, não revelam ser problemas passíveis de ocorrer na nossa hipótese/trabalho, já que a atuação da agência reguladora corrigirá e controlará a “autonomia” da entidade privada. A sua atuação de controlo, dito isto, mostra-se indispensável no contexto destes problemas recorrentes.

Desta forma, para colmatar as críticas relativas à excessiva independência do privado e, consequentemente, da tarefa em causa, face ao Governo, é necessário esclarecer a existência desta agência reguladora a quem caberia fiscalizar a boa execução da tarefa de avaliação de impacto ambiental.

As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público que integram a Administração Indireta, portanto, estão sujeitas a poderes de superintendência do Governo, o que significa que pode definir os objetivos e guiar a atuação desta agência. Assim, o Governo terá, obviamente, conhecimento da atuação do particular encarregue da tarefa através da agência reguladora que, por sua vez, poderá fiscalizar e coordenar a atuação desse particular.

Em suma, ponderadas todas as opções, parece-nos, pelas razões expostas, que a privatização da tarefa de AIA é a melhor forma de a tornar mais eficaz. Ainda assim, como forma de tentar agradar a todos (aqueles que concordam com a privatização e aqueles que consideram que, por ser uma tarefa de interesse público, deve ser prosseguida pela Administração Pública) entendemos que esta tarefa deve ser fiscalizada por um órgão governamental que transmita a informação para o Governo, permitindo que  seja certa a eficiência e utilidade do particular na prossecução de uma tarefa com tamanha importância para o interesse público.

Conclusão

    No seguimento do problema que nos foi proposto, e tendo em conta a insatisfação em torno da atuação da APA aquando da prossecução da tarefa de AIA, avaliámos as várias hipóteses e concluímos pela privatização da tarefa.

    Assim, e de modo a garantir a maior imparcialidade e autonomia possíveis, parece que a melhor forma será através de uma entidade totalmente afastada do controlo do Estado, ou seja, uma entidade privada. Ainda assim, de modo a prevenir situações de corrupção e falta de transparência, propomos a existência de uma agência reguladora que faz parte da Administração Indireta do Estado, a quem caberá fiscalizar e coordenar a execução da AIA.

    O impacto ambiental é uma tarefa que, nos dias de hoje, não tem sido apreciada como deveria, talvez devido às dificuldades que apresenta na sua prossecução.  Tendo em conta a sua importância, avaliámos, dentro do setor privado, diversas opções. Muitas delas, no entanto, mostram-se inviáveis para a realização desta tarefa por motivos de inexistência de um interesse totalmente altruísta (relativamente ao impacto ambiental), e a inexistência de lucros que advenham da referida tarefa. Por estes motivos, e após uma análise dos vários tipos de privados existentes, concluímos que a melhor opção seria uma ONGA porque não tem interesses lucrativos e integra-se no seu âmbito de atuação.

    Concluindo, parece-nos passível de execução desta tarefa através de uma ONGA – ONG especializada no ambiente. E deste modo, a Confederação atribuirá às diversas ONG´s que a integram as funções pelas entidades mais adequadas ao efeito.

Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 4ª edição. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2015.

Gonçalves, Pedro Costa. Manual de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2020.

Sousa, Marcelo Rebelo de. Lições de Direito Administrativo. Vol. I. Lisboa, 1994/95.

 

Realizado por:

Ana Martinho nº67789

Luana Gama nº66609

Matilde Loios nº67910

Teresa Nogueira 67637