Simulação: Manutenção da atual dualidade do estatuto jurídico da Agência Portuguesa do Ambiente

 1. Introdução

No presente parecer jurídico, pretende-se defender a manutenção da atual dualidade de estatuto jurídico da Agência Portuguesa de Ambiente. Para isso, iremos contextualizar a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e a sua organização e funcionamento, evidenciando o seu desempenho na Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) a fim de ressaltar a viabilidade desta solução.

Ademais iremos expor algumas possíveis melhorias de organização e funcionamento que poderiam contribuir para o aumento da independência da tarefa da AIA. 

2.  A Avaliação do Impacto Ambiental:

A preservação do meio ambiente tornou-se uma preocupação global, e os processos de  desenvolvimento estão cada vez mais sujeitos à avaliação rigorosa de seus impactos ambientais.  Em Portugal, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) desempenha um papel crucial na  condução da Análise de Impacto Ambiental (AIA) para garantir que os projetos promovam o  desenvolvimento sustentável. 

A AIA é uma ferramenta essencial de carácter preventivo da política de ambiente na avaliação  de efeitos potenciais de projetos públicos ou privados sobre o meio ambiente, garantindo a  redução dos impactos ambientais, e promovendo a sustentabilidade através da melhoria da  conceção de projetos. Esta avaliação tem como objetivo, analisar os possíveis e significativos  impactos ambientais, definir medidas para evitar, reduzir ou compensar esses impactos, realizar um processo de monitorização dos efeitos, ou seja, uma verificação posterior, cabe também  garantir a participação pública e a consulta no desenvolvimento das decisões. Considera-se esse um instrumento muito importante e eficaz na ponderação dos impactos, na  contribuição no âmbito da sustentabilidade, e na participação social. 

Quanto à regulação desta é consagrada, enquanto princípio, no artigo 18.º da Lei de Bases do  Ambiente (Lei n.º 19/2014, de 14 de abril). E o atual regime jurídico de AIA (RJAIA) é definido  pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, na sua redação atual, que transpõe para a  ordem jurídica interna a Diretiva 2011/92/UE relativa à avaliação dos efeitos de determinados  projetos públicos e privados no ambiente, alterada pela Diretiva 2014/52/UE. Ainda se diz sobre  as obrigações decorrentes da Convenção sobre Avaliação dos Impactes Ambientais num  Contexto Transfronteiriço (Convenção de Espoo). 

Quanto às fases do processo, este pode ocorrer em fase de estudo prévio ou anteprojeto ou em  fase de projeto de execução. Em qualquer caso, o procedimento de avaliação pode ser precedido  de uma fase facultativa de definição do âmbito do Estudo de Impacte Ambiental (EIA).

3. A Agência Portuguesa do Ambiente:

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é um Instituto Público " integrado na  administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e  património próprio " como resulta do artigo número 1 do decreto-lei número 56/2012 de 12 de  março (a lei orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente)

Os órgãos desta agência estão previstos no artigo 4 da lei orgânica da mesma e são nomeadamente o Conselho Directivo, o Fiscal Único, os Conselhos Consultivos e os Conselhos da Região Hidrográfica. O Fiscal Único é um órgão obrigatório para os Institutos Públicos dotados de autonomia administrativa e financeira ( segundo o artigo 17 número 2 da Lei Quadro dos Institutos Públicos ) e o Conselho Diretivo é por regra o órgão principal ( segundo o artigo 18 da Lei Quadro dos Institutos Públicos ).  O património da APA, nomeadamente as receitas e as despesas estão descritos nos artigos 10, 11 e 12 do decreto-lei 56/2012 de 12 de março: a APA possui receitas próprias e as provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento de Estado e o seu património é a totalidade de bens, direitos e obrigações de que é titular.

A missão da APA é " propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das  políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, de forma articulada com outras  políticas sectoriais e em colaboração com entidades públicas e privadas que concorram para o  mesmo fim, tendo em vista um elevado nível de protecção e de valorização do ambiente e a  prestação de serviços de elevada qualidade aos cidadãos"  segundo o artigo 3 do decreto-lei 56/2012 12 de março.

A APA segundo os seus estatutos, possui 14 departamentos dos serviços centrais, sendo um deles, segundo o artigo 10, o departamento da avaliação ambiental que garante, entre outros, a articulação entre a AIA e os processos de licenciamento associados ( alínea a ) e de coordenação e apoio técnico ao procedimento de AIA. 

4. A Natureza Jurídica da Agência Portuguesa do Ambiente: 

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é um Instituto Público " integrado na  administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e  património próprio " como resulta do artigo número 1 do decreto-lei número 56/2012 de 12 de  março (a lei orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente) . 

Segundo o professor Freitas do Amaral, um Instituto Público é "uma pessoa colectiva  pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções  administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a uma outra pessoa  colectiva pública ". 

A Lei de Quadro dos Institutos Públicos determina que os mesmos têm personalidade jurídica  (artigo 3 número 1) e que são " pessoas colectivas de direito público dotada de órgãos e  património próprio " (artigo 4 número 1), autonomia administrativa e financeira ( artigo 4 número 2 e artigo 35 ). 

Uma característica dos Institutos Públicos que o Professor Freitas do Amaral utiliza para os  descrever é " o desempenho de determinadas funções administrativas ".  Segundo o artigo 8 número 3 da da LQIP e os Institutos Públicos só podem "prosseguir os fins que justificaram a  sua criação". Os Institutos Públicos estão integrados na administração indirecta do Estado

5. A administração Estadual Indirecta: 

O professor Freitas do Amaral define a administração Estadual Indirecta como uma "actividade administrativa do Estado, realizada a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira "

Ou seja, o Estado transfere atividades para outras entidades com personalidade jurídica, que não o  integram, e que vão então prosseguir o fim desejado, sendo esta transferência chamada "devolução de poderes ". Estas entidades "não são o Estado mas completam o Estado " , nas palavras do professor. 

O Governo, segundo a alínea d do artigo 199 da Constituição da República Portuguesa, tem poderes de superintendência e tutela dentro da administração indireta, tanto os Institutos Públicos como as empresas públicas, O professor Freitas do Amaral exemplifica os poderes, tais como: "poder de nomear e demitir os dirigentes , fiscalizar e controlar a forma como tal atividade é desempenhada  e dar instruções e directivas sobre o modo de exercer a actividade. "

    ​​Esta agência enquadra-se também na administração discricionária, já que, dentro dos limites da normatividade, é dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 1º/1 da Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente (DL nº 26/2012, de 12 de março). Esta autonomia traduz-se na autonomia da sua organização (art. 4º), tomada de decisões (art.13º) e disposição de receitas próprias (art. 10º/2). 

 

    No entanto, a atividade da APA está também sujeita a superintendência (definição pelo Estado dos objetivos da agência, assim como o poder de orientar a sua atuação) e tutela, nos termos do art. 199º, nº1, alínea d) CRP, pelo que, a autonomia prevista para esta agência, é, na verdade, algo limitada.

6. Manutenção do Sistema Atual: 

Portanto, vamos aqui defender a tese de porquê a APA deve continuar a integrar a administração indireta do Estado.  

Inicialmente cabe mencionar o facto da APA ser um instituto público (artigo 1/1 da lei orgânica da APA) e sendo um instituto público está submissa aos poderes do Estado nos termos do artigo 199/d) da CRP. 

Para além cabe mencionar o facto do direito do meio ambiente estar consagrado na Constituição no artigo 9° como uma tarefa fundamental do Estado, sendo na alínea d) mencionado o facto de que o Estado deve promover a efetivação dos direitos ambientais e na alínea e) o dever de defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais.  

Encontra-se ainda disposto no artigo 66° da CRP no capítulo de direitos e deveres sociais, o direito ao ambiente e qualidade de vida e que deve ser o Estado a assegurá-lo. Cabe ainda dizer que há debates quanto ao facto do direito do ambiente ser ou não um direito fundamental, por nós é defendida a tese de que este se enquadra no perfil dos direitos fundamentais, tese também defendida pelo professor Vasco Pereira da Silva, que diz que a transição para o Estado pós-social assegura novos direitos fundamentais, sendo um deles o direito do ambiente. 

Fica nítido então, que o Direito ao Ambiente é consagrado como um Direito Fundamental e deve ser assegurado e prosseguido pelo Estado. 

Outro argumento para defender a tese de manutenção da APA no domínio público é o facto de existir a reserva relativa da AR sobre a definição de bases referente à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico (artigo 165°/1 da CRP), o que demonstra a relevância desse direito, uma vez que a AR dispõe de reserva legislativa dos assuntos mais importantes. Ademais, nota-se a importância do mesmo no modo de proteção deste ser consagrado por uma lei de valor reforçado (artigo 112/3 da CRP). 

Cabe ainda dizer que a garantia do meio ambiente está intimamente ligada com a promoção da saúde pública, uma vez que ao garantir a diminuição de resíduos, da poluição nos recursos hídricos, da emissão de gases poluentes, garante uma diminuição dos casos de doenças cardiorrespiratórias, intoxicações e infecções virais. Este direito está garantido também na CRP no artigo 9°/ d), quando se refere ao dever do Estado em promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo. 

Fala-se ainda mencionar a importância dos institutos públicos no que diz respeito ao princípio da participação e colaboração dos interessados na Administração (artigo 11/1 e artigo 12° do CPA). Este princípio está ligado com a ideia de um Estado Democrático de Direito. Mostra-se que através da aproximação do povo com a APA consagra este princípio. 

Ressalta-se que a tarefa atribuída ao APA se enquadra com a própria definição da administração indireta do Estado.  

Portanto, é nítido que as tarefas desempenhadas pela Agência Portuguesa do Ambiente devem continuar a assumir o caráter de instituto público, uma vez que está relacionada com um dos deveres do Estado, o dever de defesa dos direitos fundamentais, e por conseguinte deve estar integrado na atividade administrativa do Estado, não cabendo aqui por exemplo uma privatização da tarefa de AIA. Para além, como já mencionado, a APA tem apresentado um bom quadro de desempenho nas suas tarefas, não nos parecendo pertinente tirá-la da execução da tarefa da AIA por problemas que podem ser resolvidos através de uma manutenção e melhoria do sistema.

6.1. Propostas de melhoria 

6.1.1. Independência da Avaliação do Impacto Ambiental

Importa discutir a independência da Avaliação do Impacto Ambiental face ao Governo, que parece ser insuficiente devido aos poderes de tutela e superintendência do mesmo e da sua ligação directa ao Ministério do Ambiente, e soluções para aumentar a independência. 

A avaliação do Impacto Ambiental é feita em fases, como explicado anteriormente. Uma possível preocupação sobre a independência do AIA é à possibilidade de dispensa do procedimento, regulada no artigo 4 do Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental dos Projetos Públicos e Privados Suscetíveis de Produzirem Efeitos Significativos no Ambiente, mediante despacho dos membros do Governo responsáveis. Porém tal dispensa só ocorre em situações excepcionais e devidamente fundamentadas, pelo que não deve ser motivo de fundamentação da independência da AIA. 

Possíveis soluções para melhorar a independência da Avaliação do Impacto Ambiental são: 

• Realização de auditorias regulares externas para garantir e avaliar que o processo da Avaliação do Impacto Ambiental seja feito com a maior independência possível sem a intervenção desnecessária do Governo;

• Reforçar os mecanismos de transparência da Avaliação do Impacto Ambiental, nomeadamente os critérios e resultados. Uma maior transparência no processo pode aumentar a independência da Avaliação;

6.1 2. O encarregado de proteção de dados

Um Encarregado de Proteção de Dados (Data Protection Officer), é um profissional designado por uma organização para monitorar e garantir a conformidade com as leis de proteção de dados. Sua função principal é assegurar que a coleta, o processamento e a gestão de dados pessoais estejam em conformidade com regulamentações específicas, como o Regulamento Geral de Proteção de Dados (RGDP) na União Europeia. Este está regulado nos artigos 37°, 38° e 39°do RGDP. 

Ressalta-se que a nomeação de um DPO é especialmente obrigatória para organizações que lidam com grandes volumes de dados pessoais ou cujas atividades envolvem o monitoramento regular e sistemático em larga escala de indivíduos. A presença de um DPO reflete o compromisso da organização em proteger a privacidade e garantir a conformidade com as leis de proteção de dados. 

Diz-se então que este poderá desempenhar um papel fundamental na promoção da privacidade e na garantia de conformidade com as leis de proteção de dados ao abordar a questão da autonomia da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e melhorar a independência da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA). 

Este promoverá melhorias através de avaliações do tratamento de dados, aconselhamento jurídico em proteção de dados e a promoção de auditorias e monitoramentos. 

A avaliação do Tratamento de Dados se consagra no facto do DPO realizar uma avaliação abrangente do tratamento de dados realizado pela APA, garantindo que as práticas estejam em conformidade com as leis de proteção de dados. Isso é particularmente relevante se houver transferência de dados sensíveis no contexto da Avaliação de Impacto Ambiental. 

Já no aconselhamento Jurídico em Proteção de Dados o mesmo pode fornecer aconselhamento jurídico especializado em questões de proteção de dados, ajudando a garantir que qualquer mudança no estatuto jurídico da APA esteja em conformidade com as regulamentações de privacidade, especialmente se houver impacto nas operações da Avaliação de Impacto Ambiental. 

Quanto às auditorias e monitoramentos, este pode realizá-las regularmente para garantir que os processos de tratamento de dados da APA estejam em conformidade com as leis de proteção de dados. Além disso, o monitoramento contínuo das práticas pode identificar e corrigir prontamente quaisquer questões relacionadas à privacidade e proteção de dados. 

Para além cabe mencionar que ao incorporar a perspectiva do DPO na reorganização da APA, especialmente no contexto da Avaliação de Impacto Ambiental, a agência pode garantir que suas atividades estejam em conformidade com as leis de proteção de dados e que a privacidade seja devidamente considerada na busca por maior autonomia. 

• Adição pós simulação:

No caso da adição da figura do encarregado de dados, este, como funcionário que tem uma posição independente, por não receber instruções relativas ao exercício das funções e responder apenas ao mais alto nível da direção, é um exemplo do tipo de funcionário ou autoria que promove a independência de uma entidade.

Faz-se então uma analogia entre a figura do encarregado e um técnico, uma vez que o primeiro dispõe de maior autonomia e a não vinculação direta, o que resulta em uma maior imparcialidade nas tomadas de decisões.

Portanto, a inserção deste técnico estaria contribuindo para a manutenção do sistema atual, na medida que este estaria contribuindo para os problemas identificados no quadro vigente (autonomia e imparcialidade).

Bibliografia: 

• SILVA, Vasco Pereira da., Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 1996

• AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Volume I. Almedina, 4ª Edição, 2015.

• CATARINA MORENO PINA, Os regimes de avaliação de impacte ambiental e de avaliação ambiental estratégica, 2011

• SUENE MIRANDA MENDONÇA, A Participação Popular na Tutela do Meio Ambiente: a avaliação ambiental em perspectiva, 2015

• PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2016

Legislações: 

• Lei Quadro dos Institutos Públicos (  Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro ) 

• Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente ( decreto-lei n 56/2012 de 12 de Março) 

• Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental dos Projetos Públicos e Privados Suscetíveis de Produzirem Efeitos Significativos no Ambiente

 

Ana Luiza Thiele- N°: 66072 

Joana Araújo- N°: 62883 

Naomi Miki- N°: 67647