Simulação - Atribuição da Tarefa de Avaliação do Impacto Ambiental a uma Entidade Administrativa Independente
Introdução
No âmbito da respetiva simulação, iremos abordar e defender a criação de uma Entidade Administrativa Independente, exclusivamente dedicada à tarefa de avaliação do impacto ambiental (AIA).
Uma vez que tal tarefa estava atribuída à Agência Portuguesa do Ambiente e, tendo a sua atuação ter resultado em crescentes insatisfações, será fulcral caracterizar, de forma sucinta, não só, a Agência em causa, assim como a respetiva tarefa, determinando fundamentadamente o porquê da sua incapacidade para a realização da AIA e a caracterização das Entidades Administrativas Independentes, refletindo sobre os benefícios que decorrem da sua atribuição para a realização da tarefa em causa.
Como se pode caracterizar a Agência Portuguesa do Ambiente?
No quadro administrativo português estadual temos três divisões, entre elas, a administração indireta que se caracteriza por ser uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado através de um conjunto de entidades públicas com personalidade jurídica própria, isto é, uma atividade que o Estado transfere para determinadas entidades a si alheias, estando sujeitas a poderes de superintendência e de tutela por parte do Governo (artigo 199.º, alínea d), CRP) (na entidade em causa esta tutela é exercida pelo Ministério do Ambiente e da Ação Climática).
Da administração indireta surgem, entre outros, os institutos públicos de que faz parte a Agência Portuguesa do Ambiente.
Na definição dada pelo Professor Freitas do Amaral, correspondem a “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública” e possuem enquadramento na Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro.
Uma das suas espécies são os serviços personalizados do Estado, dentro dos quais podemos incluir a Agência em causa. De acordo com o mesmo autor, são “serviços públicos de caráter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira”. Trata-se, contudo, de uma aparência. Ainda que possuam determinada autonomia para o desempenho das suas funções administrativas, requerem uma intervenção e fiscalização por parte do Estado. Este controlo vem assim retirar alguma margem de discricionariedade aos mesmos, condicionando, de certa forma, as suas atuações.
A Agência Portuguesa do Ambiente é caracterizada como sendo a entidade responsável pela implementação das políticas ambientais em Portugal, realizando anualmente planos de atividades com vista a combater os desafios que se colocam à sustentabilidade, produção e consumo.
2.1. O que é a avaliação do impacto ambiental (AIA) e de que forma é realizada?
É de elevada importância começar por esclarecer que o meio ambiente é, nos termos dos artigo 9.º, alíneas d) e e), e artigo 66.º, ambos da Constituição da República Portuguesa, um direito humano fundamental.
Os direitos fundamentais são aqueles sem os quais não é possível haver um desenvolvimento pleno da vida humana, ou seja, direitos universais, inalienáveis e invioláveis.
Há quem determine a existência de uma classificação em três gerações de direitos humanos fundamentais:
1ª geração: corresponde a direitos e deveres civis e políticos provenientes do princípio da não ingerência/abstenção do Estado na vida pessoal de cada indivíduo. Podemos dar o direito à propriedade e o direito ao voto como exemplos;
2ª geração: corresponde a direitos sociais, culturais e económicos que exigem do Estado uma conduta positiva, geralmente relacionados com necessidades básicas. Entre eles podemos destacar o direito à educação, direito à alimentação e direito à saúde;
3ª geração: corresponde a direitos cuja titularidade não incide sobre um indivíduo em concreto mas sobre toda a coletividade. São também chamados de “direitos da solidariedade intergeracional”, uma vez que são aqueles que as gerações presentes devem manter de forma a garantir uma boa sustentação da vida das gerações futuras. Temos, por exemplo, o direito à paz, o direito à autodeterminação dos povos e o direito a um meio ambiente capaz de promover o desenvolvimento saudável, equilibrado e sustentável da sociedade.
Para além dos já mencionados artigos da CRP, podemos também destacar os artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, relativa às bases da política do ambiente:
Artigo 5.º
Direito ao ambiente
Todos têm direito ao ambiente e à qualidade de vida, nos termos constitucional e internacionalmente estabelecidos.
O direito ao ambiente consiste no direito de defesa contra qualquer agressão à esfera constitucional e internacionalmente protegida de cada cidadão, bem como o poder de exigir de entidades públicas e privadas o cumprimento dos deveres e das obrigações, em matéria ambiental, a que se encontram vinculadas nos termos da lei e do direito.
Artigo 8.º
Deveres ambientais
O direito ao ambiente está indissociavelmente ligado ao dever de o proteger, de o preservar e de o respeitar, de forma a assegurar o desenvolvimento sustentável a longo prazo, nomeadamente para as gerações futuras.
A cidadania ambiental consiste no dever de contribuir para a criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e, na ótica do uso eficiente dos recursos e tendo em vista a progressiva melhoria da qualidade de vida, para a sua proteção e preservação.
É com estas referências que conseguimos relevar a importância conferida ao meio ambiente enquanto direito fundamental.
A AIA corresponde a uma tarefa/processo através da qual se identifica e avalia os impactos e consequências ambientais de determinado projeto, programa, ação ou plano antes de tomadas as decisões finais.
A partir desta, reforça-se uma crescente consideração ambiental decorrente de uma avaliação com vista a posteriori dos impactos e acima de tudo assegurar um desenvolvimento sustentável.
Entidades Administrativas Independentes
Antes de analisar as vantagens da atribuição da tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental a uma Entidade Administrativa Independente, cabe desenvolver a caracterização desta realidade.
3.1. Surgimento e Evolução Histórica
As Entidades Administrativas Independentes surgiram em Portugal no decurso da vigência da Constituição de 1976. Esta realidade não teve uma origem simples, sendo possível distinguir três períodos na sua génese.
No primeiro período, apesar de ser reconhecida a atipicidade do estatuto das Entidades Administrativas Independentes, estas eram incluídas na Administração Autónoma. Eram assim utilizadas simultaneamente expressões referentes à independência e à autonomia das Entidades Administrativas Independentes, o que se traduz numa grande contradição. A independência e a autonomia são expressões que implicam realidades distintas, mas neste período não eram diferenciadas quando utilizadas para caracterizar as Entidades Administrativas Independentes.
O segundo período foi marcado pelo reconhecimento da natureza independente de um setor da Administração e pela problematização constitucional da sua tipicidade. A doutrina, acaba por reconhecer o carácter independente das Entidades Administrativas Independentes, contrariando em parte a jurisprudência do Tribunal Constitucional, que como disse, descrevia as Entidades Administrativas Independentes paralelamente como autónomas e independentes. Este reconhecimento por parte da doutrina do carácter independente de certas entidades levou a complicações, pois algumas destas entidades eram criadas pela Constituição, enquanto outras eram instituídas pela lei. Para dar resposta a este inconveniente surgiu o Princípio da Tipicidade Constitucional da Administração Independente, que impõe que a criação de órgãos da administração independente por lei ordinária deveria resultar, ou de uma habilitação constitucional expressa, ou da respetiva dedução a partir de disposição constitucional de onde se pudesse extrair a independência de certas áreas da atividade administrativa, em relação ao Governo. Este princípio era necessário pois o legislador não poderia retirar livremente tarefas da Administração Pública que incorporavam relações de hierarquia ou superintendência com o Governo.
Com a revisão constitucional de 1997, entramos no terceiro e último período da evolução das Entidades Administrativas Independentes. Com esta revisão constitucional passou a existir uma disposição na Constituição que garante ao legislador a faculdade de criar este tipo de entidades. A norma em questão é o artigo 267.º, n.º 3 que afirma que a lei pode criar Entidades Administrativas Independentes. Passa então a vigorar o Princípio da não Tipicidade das Entidades Administrativas Independentes. Este é o regime que se encontra em vigor atualmente.
3.2. Caracterização das Entidades Administrativas Independentes
Após esta breve evolução histórica das Entidades Administrativas Independentes, compete agora realizar a caracterização desta realidade.
As Entidades Administrativas Independentes são Pessoas Coletivas Públicas e, portanto, são criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução de interesses públicos. Em relação a outros tipos de Pessoas Coletivas Públicas, as Entidades Administrativas Independentes distinguem-se por terem um nível de independência política superior às restantes estruturas administrativas do Governo. Isto acontece porque as matérias atribuídas a estas entidades estão muitas vezes ligadas à tutela de direitos, liberdades e garantias, que são frequentemente utilizados como instrumentos de defesa contra a própria administração. Como o Governo e a administração são potenciais agressores destes direitos, para garantir a sua defesa são necessárias entidades que não estão sujeitas a poderes de hierarquia, superintendência ou tutela do Governo. Devido a esta ausência de poderes do Governo, que estão presentes na sua relação com a Administração Direta, Indireta e Autónoma, alguns autores defendem que as Entidades Administrativas Independentes se enquadram num quarto grupo da Administração, a Administração Independente.
Quanto ao regime legal, as Entidades Administrativas Independentes estão previstas, como já vimos anteriormente, no artigo 297.º, n.º 3 da Constituição. Esta norma afirma que a lei pode criar Entidades Administrativas Independentes, o que significa que cada uma destas entidades não tem de estar especificamente prevista na Constituição. No Código do Procedimento Administrativo, o artigo 2.º, n.º 4, alínea c) inclui as Entidades Administrativas Independentes na Administração Pública, tendo por isso de obedecer às disposições deste código.
Para além destas referências, em 2013 foi aprovada a Lei-Quadro das Entidades Reguladoras (Lei n.º 67/2013). Como não existe diferenciação entre as Entidades Administrativas Independentes e as Entidades Reguladoras, o regime estabelecido por esta Lei-Quadro vale também para as Entidades Administrativas Independentes. Dentro deste regime importa ressaltar alguns aspectos.
Em primeiro lugar, o artigo 3.º define as Entidades Reguladoras, relacionando-as, como já foi dito, com as Entidades Administrativas Independentes. Esta norma estabelece também alguns atributos das Entidades Reguladoras, essenciais para a manutenção da sua independência. Entre estes atributos estão a autonomia administrativa, financeira e de gestão e a independência orgânica, funcional e técnica.
Em relação à criação das Entidades Administrativas Independentes, a Constituição apenas refere que estas entidades são criadas por lei. Esta falta de regulamentação poderia dar azo à criação indeterminada de Entidades Reguladoras e ao esvaziamento de funções atribuídas pela Lei Fundamental ao Governo. Contudo, o artigo 6.º da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras define um conjunto de requisitos necessários à criação das entidades em causa, limitando, desta forma, o surgimento das entidades em causa. Dentro destes critérios, está assente a ideia da necessidade de independência para a garantia de uma regulação correta de determinados interesses públicos.
Quanto aos órgãos, o artigo 15.º determina obrigatoriamente a existência de dois órgãos, o conselho de administração e a comissão de fiscalização ou um fiscal único, admitindo ainda a existência de outros órgãos previstos nos estatutos da entidade. O artigo 17.º afirma que os membros do conselho de administração são indicados pelo membro do Governo responsável pela área na qual incide a atuação da Entidade Administrativa Independente e são designados por resolução do Conselho de Ministros, tendo em consideração o parecer da comissão competente da Assembleia da República. Existe também um conjunto de regras que visam assegurar a falta de incompatibilidade e impedimentos dos membros do conselho de administração, de modo a não existirem quaisquer conflitos de interesses por parte deste. Estas regras constam do artigo 19.º da presente lei.
Os poderes das Entidades Reguladoras estão previstos no artigo 40.º. No que diz respeito à aprovação ou alteração de qualquer regulamento que contenha normas de eficácia externa, o artigo 41.º prevê a intervenção do Governo, das empresas, de outras entidades destinatárias da atividade da entidade, de associações de utentes ou consumidores relevantes e do público em geral. Esta intervenção ocorre através de consulta pública e garante um maior envolvimento daqueles que são afetados pela atuação das Entidades Administrativas Independentes.
O artigo 45.º reforça, mais uma vez, a ideia de que as Entidades Administrativas Independentes não se encontram sujeitas a poderes de hierarquia, superintendência ou tutela por parte do Governo. Ao mesmo tempo, este artigo atribui ao órgão superior da Administração alguns modos de intervenção no funcionamento das entidades.
Por último, o artigo 46.º prevê a responsabilidade dos titulares dos órgãos das Entidades Reguladoras pelos actos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções garantindo assim o controlo da atividade destas entidades.
Atribuição da Tarefa de Avaliação do Impacto Ambiental a uma Entidade Administrativa Independente
Após este proémio relativo à presente hipótese, bem como à solução que apresentamos quanto ao problema da AIA, cremos ser de relevante interesse referir os primordiais fundamentos que evidenciam que a solução mais adequada passa pela criação de uma Entidade Administrativa Independente, dedicada, em exclusivo, à tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental.
Relativamente à insatisfação quanto à atuação da Agência Portuguesa do Ambiente, tanto a legislação interna como a europeia impuseram a autonomia e a imparcialidade da “Autoridade de Avaliação de Impacto Ambiental”, atributos estes incompatíveis com a natureza jurídica da “Agência”, mas característicos das Entidades Administrativas Independentes. Mesmo que não existisse legislação sobre a questão, a realização desta tarefa por uma entidade controlada pelo Governo poderia levar à influência das decisões tomadas pela entidade, derivada de certas pressões políticas e económicas, resultando numa análise menos crítica do impacto ambiental.
O principal pressuposto que as Entidades Administrativas Independentes seguem é, indubitavelmente, a salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias, elencado no artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa, contra as instâncias de poder, mas estas não se cingem somente à tutela da salvaguarda dos direitos fundamentais, visam, igualmente, assegurar o livre exercício de direitos políticos.
Como alega o Professor Carlos Blanco de Morais, as Entidades Administrativas Independentes “têm em vista o exercício da função administrativa sem que o centro de poder ou os seus membros se encontrem sujeitos a vínculos de subordinação a qualquer órgão jurídico-público”, isto é, estas entidades não são submetidas aos poderes de tutela, superintendência e direção. Assim sendo, podemos concluir que estas não são controladas, nem pelo Governo, nem por qualquer tipo de organizações. Contrariamente ao que se verifica com as restantes entidades da administração pública, na medida dos poderes de superintendência e tutela sobre a administração indireta, previsto no artigo 190.º da Constituição da República Portuguesa; os poderes de tutela a que está submetida a administração autónoma, elencado na alínea d) do artigo 199.º CRP e, ainda, os poderes de direção e hierarquia que o Governo exerce sobre a administração direta.
É, em função do acima referido, que o Governo é considerado um agressor potencial dos direitos em causa, pelo que, com a finalidade de proteger esses direitos, se concebeu um conjunto de órgãos que se encontram fora dessa “máquina administrativa”, com outro tipo de legitimidade e independência, como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral.
Assim, só não se denota uma concentração absoluta na figura do Governo em virtude da criação de Entidades Administrativas Independentes, aquando da revisão constitucional de 1997 (artigo 267.º/3 CRP), contudo, é indiscutível que o Governo continua a ser o órgão superior da Administração Pública, por via do artigo 182.º da Constituição da República Portuguesa.
É, neste sentido, que o professor Diogo Freitas do Amaral afirma que “a Constituição retira da esfera do Governo, pequenos núcleos de funções administrativas que, pela especial sensibilidade das matérias em causa e, sobretudo pela sua estreita ligação à tutela dos direitos, liberdades e garantias, requerem um nível de independência política incompatível com a pura e simples integração de quem as prossegue nas estruturas administrativas do Governo”. Tal como na hipótese em questão, na medida da especial sensibilidade da tarefa da Avaliação de Impacto Ambiental, será imprescindível um nível de independência política que somente as Entidades Administrativas Independentes prosseguem.
No entanto, é essencial referir que estas entidades se encontram adstritas a um Ministério responsável, neste caso, o Ministério do Ambiente e Ação Climática, por via do artigo 9.º da Lei n.º 67/2013, ficando este, à luz do n.º 2 do mesmo preceito, responsável pela sua atividade económica. Isto pode revelar-se um limite à independência da Entidade, contudo, não consideramos que esta restrição afete significativamente a independência necessária à garantia de uma correta avaliação do impacto ambiental.
Assim, além de serem independentes, estas entidades administrativas, detém de tutela própria, o que significa que são livres de transmitir toda e qualquer informação com a transparência e clareza que a tarefa de realização da Avaliação de Impacto Ambiental requer, pelo que, ao contrário das entidades controladas pelo Governo, estas não têm qualquer interesse em “filtrar” a informação, estando, portanto em melhores condições de transparência e autenticidade de divulgar a informação a ser comunicada.
Mediante a vagueza da norma constitucional que permite a criação de Entidades Administrativas Independentes, designadamente o nº 3 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa, como referido supra, depreendemos que esta atribui competências de criação destas entidades ao legislador ordinário, pelo que é notável que surjam algumas dúvidas quanto ao controlo deste tipo de administração.
Contudo, estas incertezas não têm qualquer fundamento, na medida em que a Entidade Administrativa Independente é submetida a um controlo, por parte da Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, cabendo-lhe a função de vigiar pelo cumprimento da Constituição e das leis e apreciar os atos do Governo e da Administração, como se pode verificar na alínea a) do artigo 162.º da CRP. Estamos, portanto, perante uma fiscalização política.
Não ficamos só por este tipo de controlo, a Entidade Administrativa Independente está ainda submetida a um controlo jurisdicional, na medida em que todos os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé, como retiramos do nº 2, do artigo 266.º da CRP. Assim sendo, a Entidade Administrativa Independente está sujeita a um controlo de mérito, relativamente ao facto de a atuação das autoridades reguladoras independentes estar sujeita à lei, como, ainda, pelo facto de o Governo se responsabilizar politicamente pelas deliberações destas entidades, o que inevitavelmente fortalece a segurança dos cidadãos.
Deste modo, depreendemos que a Entidade Administrativa Independente demonstra suficiente autonomia e imparcialidade para dar resposta à questão da Avaliação de Impacto Ambiental, na medida em que não está sujeita aos poderes de tutela, superintendência e direção, por parte do Governo, o que, indubitavelmente a deixa em melhores condições para divulgar a informação, contudo, esta não é dotada de tamanha arbitrariedade ao ponto de não estar sujeita a qualquer tipo de controlo, na medida da vagueza da norma da criação destas entidades, pelo que que se verifica a sua subordinação não só a um controlo por parte da Assembleia da República, como ainda a um controlo jurisdicional e de mérito.
Conclusão
Tendo em conta que o Direito ao Ambiente se considera um direito humano fundamental, ao longo deste trabalho determinamos que a opção mais vantajosa para a sua garantia seria a realização da Avaliação do Impacto Ambiental por uma Entidade Administrativa Independente, ficando claro que estas, fazendo parte da Administração Independente, promovem e asseguram imparcialidade e objetividade nas suas decisões, afastando influências externas que possam comprometer o processo. Apesar de serem independentes, estas entidades, assim como os titulares dos seus órgãos, estão sujeitas a diversos tipos de controlo por órgãos estaduais exteriores à Administração, assegurando, deste modo, uma realização correta da atividade de Avaliação do Impacto Ambiental.
Assumindo maiores conveniências e utilidades, será importante, e de forma a contornar eventuais pontos fracos e desafios, um contínuo fortalecimento e aposta em recursos, técnicas e incentivos por forma a garantir que estas entidades se mantém eficazes na atenuação dos impactos negativos ambientais.
Trabalho realizado por:
Ana Francisca Teixeira, nº 67810
Daniela Moita, nº 66401
Laura Rodrigues, nº 67896
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 4ª edição, Almedina, Coimbra 2016
MORAIS, Carlos Blanco de, “As Autoridades Independentes na Ordem Jurídica Portuguesa”, Revista da Ordem dos Advogados, 2001
MOREIRA, Vital, “Administração Autónoma e Associações Públicas”, 1ª edição, Coimbra Editora, Coimbra 1997
Comentários
Enviar um comentário