Sistemas Administrativos e a sua Evolução

Este post tem como objetivo fazer a distinção entre os sistemas administrativos, desde o tradicional, em vigor até aos séculos XVII e XVIII, até aos modernos, o inglês e o francês, que apareceram posteriormente, e a sua evolução até aos dias de hoje. 

Antes de entrar na análise a fundo das características dos vários sistemas, releva explicar o que se entende por “sistema administrativo”. O professor João Caupers considera que este é o “modo jurídico típico de organização, funcionamento e controlo da administração pública”, e o professor José Tavares define-o como o “conjunto de elementos que, de uma forma ordenada e coerente, caracterizam a organização, funcionamento e atividade da Administração Pública - incluindo (...) o ordenamento jurídico correspondente - em determinado espaço ou lugar e num certo período de tempo”. 

Primeiramente, analisemos o sistema administrativo tradicional, ou seja, o existente na monarquia europeia. Este caracteriza-se pela falta de separação de poderes, uma vez que o Rei era tanto o supremo administrador como o supremo juiz (tendo assistência dos ministros, tribunais e conselhos que executavam as decisões), sendo que a função administrativa se fundia com a judicial, não havendo uma separação clara entre os poderes executivo e judicial; e a Administração Pública não se encontrava subordinada à lei, não havendo um conjunto de normas que regulassem a sua atividade, de tal modo que os particulares não podiam invocar contra ela quaisquer direitos (posição de súbditos). Como diz o professor Freitas do Amaral, “numa palavra - não havia Estado de Direito”. Como o monarca não estava vinculado pelo direito, podia derrogá-lo, atuação a que se dá o nome de prerrogativa régia. Em Portugal, o Rei fazia-se representar por corregedores e juízes de fora, que funcionam como órgãos auxiliares do Rei, que concentrava em si toda a autoridade, pelo que se juntava a jurisdição da administração e a jurisdição contenciosa; mas existia ainda assim um “espírito de legalidade”, pelo que havia meios através dos quais os particulares tinham a possibilidade de anular os atos do monarca que ofendessem os direitos adquiridos ou adviessem de falsa informação deste. Este modelo manteve-se com estas características até às revoluções liberais (em Inglaterra em 1688, e em França em 1789), que alteraram o panorama tanto no âmbito da separação dos poderes como no da existência do Estado de Direito, passando a encarar-se a lei como reflexo da vontade geral. Em relação ao primeiro, consagrou-se a separação dos poderes ao dividir as funções do Rei, entregando-as a órgãos distintos, que as exerciam independentes uns dos outros. Em relação ao segundo, a Administração ficou submetida a normas jurídicas efetivamente obrigatórias e vinculativas e os particulares ganharam assim o direito de as invocar para defenderem os seus interesses, nascendo o verdadeiro Estado de Direito. 

Com estas mudanças no sistema tradicional, nasceram os sistemas modernos, que no entanto exibiam diferenças em Inglaterra (sistema a que se atribui o nome de administração judiciária, devido à importância do papel dos tribunais, que será explicado mais adiante) e em França (atribui-se o nome de sistema de administração executiva, devido à autonomia que o poder executivo exercia em relação aos tribunais, que também veremos adiante). Passemos então em primeiro lugar à sua análise tal como eram no início da sua aparição, no século XIX, e de seguida à maneira como evoluíram até aos sistemas que vemos nos dias de hoje. 

Comecemos por analisar as características individuais do sistema britânico. Durante os séculos XVIII e XIX, o Estado desempenhava maioritariamente a função governativa, estando a administração pública reduzida à polícia, e a cargo das comunidades locais, que não tinham jurisdição própria, antes regiam-se pelas leis que se aplicavam aos restantes cidadãos e apenas podiam praticar atos relativos à liberdade ou propriedade de um cidadão se antes pedissem a um tribunal que proferisse uma sentença condenatória da pessoa que queriam obrigar. Como consagração da separação de poderes, deu-se a proibição de o rei dar ordens aos juízes, transferi-los e demiti-los (Act of Settlement, 1701), e ainda o seu impedimento de intervir em questões do contencioso, não podendo legislar sem a intervenção do Parlamento (Case of Proclamations, 1611). Com a consagração do Estado de Direito, especialmente no Bill of Rights, o rei ficou subordinado ao Direito, sendo que se determinou que o direito comum seria aplicável a todos os ingleses, incluindo o próprio rei. Para além disso, constatamos uma distinção marcada entre a administração central e administração local, visto que as autarquias locais tinham autonomia face à administração central, que não intervinha nestas matérias, pelo que eram vistas como entidades independentes. Relativamente aos tribunais, não havia tribunais especiais que julgassem os litígios entre a Administração e os particulares, estando esta sujeita ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns, que julgavam com as mesmas regras com que julgavam os problemas da vida privada. Como consequência deste facto, temos todos os órgãos e funcionários da Administração Pública submetidos também ao direito comum, como todos os outros cidadãos, não dispondo de quaisquer privilégios. Neste sistema, a Administração não tem o poder de executar as decisões feitas sem se dirigir primeiro a um tribunal comum obter a sentença que as torne imperativas, pelo que qualquer decisão unilateral feita pela Administração não pode ser imposta por coação sem que um tribunal intervenha: não tem força executória própria. Por último, os cidadãos podiam, através da solicitação de mandados (prerrogative writ) ou ordens do tribunal superior do Reino (Court of King’s Bench), fazer com que a Administração agisse de determinada maneira, caso esta estivesse a exceder os poderes que tinha. Em relação aos mandados, havia 5 tipos: o mandamus, que obrigava a autoridade a cumprir um dever legal; o prohibition, que impedia a autoridade de praticar uma ilegalidade; o certiorari, que anulava um ato ilegal; o quo warranto, que verificava a legalidade da investidura num cargo público; e o habeas corpus, que impedia a prisão ou detenção ilegal de alguém. 

Passemos à análise das características do sistema administrativo francês. Aqui, em meados do século XV, houve uma descentralização dos tribunais superiores e criaram-se parlamentos locais, que se opuseram à centralização mais tarde tentada pelo Rei. Este teve então de criar órgãos novos através dos quais ele próprio pudesse atuar no país: o Conselho do Rei e os intendentes, que eram uma administração independente dos tribunais e regida pela vontade do Rei, que deixava aos parlamentos a aplicação do Direito privado e usurpando para si a “zona de interesses do Estado, assim nitidamente separada da zona dos interesses dos particulares” . Tal como no sistema inglês, a separação de poderes que adveio das revoluções liberais traduziu-se na separação da Administração da Justiça (poder executivo separado do judicial). Deu-se a construção de um aparelho administrativo organizado por Napoleão, em que os funcionários se encontravam organizados por hierarquia, o território foi dividido em departamentos chefiados por prefeitos e os municípios perderam a autonomia que tinham, passando as autarquias locais a ser apenas instrumentos do poder central. Estes funcionários do poder central formavam um aparelho único, diferente do poder judicial. Em relação aos tribunais, foram criados tribunais especiais para o controlo da Administração Pública, os tribunais administrativos, “que não eram verdadeiros tribunais, mas órgãos da Administração, em regra independentes e imparciais”, uma vez que se idealizou que o poder judicial não podia intervir na Administração Pública, assim como esta não podia intervir no poder judicial. O professor Vasco Pereira da Silva considera encontrar-se aqui um dos traumas do direito administrativo, visto que “em nome da separação entre a Administração e a Justiça, o que verdadeiramente se realiza é a indiferenciação entre as funções de administrar e julgar”, misturando-se os administradores e os juízes. Nasceu aqui um novo ramo do Direito, o Direito Administrativo, dado que o Conselho de Estado considerou que os órgãos administrativos não estavam no mesmo nível que os particulares, mas tinham uma posição superior por exercerem funções de interesse público. Deste modo, deviam ter poderes de autoridade e privilégios especiais, que lhes permitissem impor as suas decisões aos particulares. No entanto, também nascem deveres, que os particulares não têm, por não prosseguirem o interesse público. Assim, um dos principais poderes que lhe foram conferidos foi o privilégio da execução prévia, que consistia no facto de a Administração poder usar os meios coativos que achasse necessários para fazer com que um particular acatasse uma decisão sua, sem ter de recorrer aos tribunais para tal. A força dos atos executados pelo órgão administrativo de maneira coerciva e imediata advém da lei, que é por eles executada, e que é criada pela assembleia legislativa, considerada superior aos órgãos que apenas a executam. Deste modo, concluímos que os órgãos executivos estavam sujeitos à legalidade formal. Para além disso, se um particular quisesse discutir a legalidade da decisão tomada pelo órgão administrativo teria de recorrer contenciosamente, “mas sem que o recurso produza o efeito de suspender a executoriedade do ato recorrido”. Por último, relativamente às garantias dos particulares, estas não eram efetivadas pelos tribunais comuns mas sim pelos administrativos, que mesmo assim não gozam de plena jurisdição em relação à Administração, ou seja, apenas podem anular atos ilegais, nunca obrigá-la a agir de certa maneira. 

Tendo exposto as características principais de ambos os sistemas, faremos agora uma comparação entre os dois. Para tal, teremos em consideração os cinco critérios apresentados pelo Professor Freitas do Amaral: a organização administrativa (que o professor regente Vasco Pereira da Silva considera menos fundamental do que os outros, por apenas se ter verificado no primeiro período), o controlo jurisdicional da Administração, o direito regulador desta, a execução das decisões administrativas e as garantias jurídicas dos particulares.

Em primeiro lugar, quanto à organização administrativa, o sistema inglês é descentralizado, devido à existência de várias entidades que se distinguiam pela sua função e atuavam no seio da Administração Pública; e o sistema francês é concentrado, uma vez que constatamos que existe apenas 1 foco de decisão, o Governo, e centralizado no Estado, a única pessoa coletiva. 

Seguidamente, em relação ao controlo jurisdicional, o sistema inglês submete a Administração ao controlo dos tribunais comuns (unidade de jurisdição, visto que estes resolvem os litígios tanto entre particulares como entre estes e a Administração), e o sistema francês submete-a ao controlo dos tribunais administrativos, criados em 1799, que fiscalizavam a legalidade dos seus atos e julgava o contencioso dos contratos e da responsabilidade civil (dualidade de jurisdições, por haver tribunais comuns a julgar os litígios entre particulares, e os tribunais administrativos a controlar a Administração).

Quanto à existência de um direito que regulasse a Administração, constatamos que no sistema inglês esta está submetida ao direito comum, também aplicado aos particulares (common law of the land), considerando-se não ser necessário a criação de um Direito Administrativo; e no sistema francês observamos a criação de um Direito Administrativo para proteger uma Administração autoritária, por se considerar que a Administração estava acima dos cidadãos e devia possuir poderes de autoridade para impor as suas decisões.

 

Segundo o critério da execução das decisões administrativas, ou, de acordo com o professor Vasco Pereira da Silva, a existência ou não de autotutela, o sistema inglês não gozava de poderes de autotutela, pois decisões administrativas estavam sujeitas à sentença de um tribunal para que fossem imperativas, não podendo ser aplicadas coativamente sem a intervenção judicial; e o sistema francês dispunha de autotutela, visto que a Administração definia o direito (privilégios de definição) e estava também em condições de o executar coativamente sem precisar da intervenção dos tribunais (privilégios de execução). 

Por fim, quanto às garantias dos particulares, o sistema inglês atribuía mais garantias aos particulares, uma vez que os tribunais tinham mais poderes em relação à Administração, enquanto que o sistema francês apenas permitia que os tribunais anulassem decisões ilegais da Administração. 

Algumas das críticas que se pode apontar em relação a cada um dos sistemas são o facto de que, no sistema francês os chamados tribunais administrativos não funcionavam como verdadeiros tribunais mas eram sim ainda órgãos da Administração, não havendo uma separação verdadeira de poderes, e o facto de que as raízes do Direito Administrativo são viradas para proteger uma Administração que se sobrepunha aos particulares; no sistema inglês, de acordo com Wade, pode criticar-se o facto de, ao não haver tribunais administrativos que controlem a ação da Administração, e estando esta sujeita aos tribunais comuns, tal significa que os juízes desses tribunais não são peritos especializados em direito administrativo, mas com a evolução do sistema e com a verificação da necessidade de o fortalecer, esta desvantagem tem vindo a esbater-se. Para além disso, o professor Vasco Pereira da Silva realça na sua obra Em Busca do Ato Administrativo Perdido o facto de o sistema francês ter concretizado o princípio da separação de poderes na criação de  um contencioso privativo da Administração, quando na realidade deveria ser o oposto, visto que julgar a Administração é ainda julgar, e com esta “separação” o juiz era o administrador e o administrador era o juiz, continuando o poder administrativo e o poder judicial misturados. Isto deu-se também como uma reação aos tribunais do Antigo Regime, que começaram a munir-se de instrumentos que lhes permitiam limitar a atuação do Rei, pelo que, para evitar que os tribunais comuns exercessem esse tipo de poderes em relação à Administração nesta nova fase, os revolucionários interpretaram a separação de poderes como uma forma de criar um contencioso privativo administrativo que não permitisse aos outros tribunais limitar o exercício da autoridade administrativa. 

No século XX, houve uma evolução em ambos os sistemas que levou a uma aproximação nas suas características. Primeiramente, aproximaram-se em termos da organização administrativa, visto que o sistema inglês se tornou mais centralizado e o sistema francês se tornou mais descentralizado, ao aceitar que outras entidades fossem consideradas autónomas e mais independentes e transferindo mais recentemente algumas funções do Estado para as regiões. Quanto ao controlo jurisdicional, a maior diferença que se verificou foi o aparecimento dos administrative tribunals em Inglaterra, que são órgãos da Administração que têm poderes de execução das suas decisões, surgindo também o contencioso administrativo, já que, com a criação dos tribunais administrativos, seria preciso a criação de mecanismos processuais que controlassem a atuação destes. Estes tribunals, embora estejam integrados no poder administrativo e não no judicial, são independentes e atuam segundo processos jurisdicionalizados. O professor regente considera que a questão hoje em dia já não é a de saber se há dualidade de jurisdições, mas sim a de saber em que medida é que ela existe em cada país. Quanto ao direito regulador, surgiram no sistema inglês leis administrativas devido ao aumento da intervenção do Estado na economia inglesa e da prestação de serviços variados com a passagem para o Estado social, sendo que em França a Administração passou a ser enquadrada no quadro do modelo do Estado de Direito Democrático, e passou a assumir-se a consciência de que o objetivo da Administração Pública “não é apenas o exercício da autoridade, mas o do cumprimento de deveres para com os administrados”, passando cada vez mais o direito privado a ser utilizado para resolver litígios entre esta e os particulares. Na execução das decisões administrativas, no sistema inglês temos os administrative tribunals, que em alguns casos as decisões que tomam são obrigatórias para os particulares e não precisam de intervenção de outro tribunal para que possam ser impostas coativamente, como por exemplo, em 1875, com a publicação do Public Health Act que conferiu poderes aos órgãos administrativos para que pudessem coagir os particulares a cumprir as obrigações legais, havendo ainda registo de mais de 2000 órgãos a que, em 1961, foi atribuída a faculdade de tomar decisões executórias sem necessidade de decisão por parte dos tribunais ordinários; no sentido oposto, os tribunais administrativos franceses passam a permitir que os particulares tenham a possibilidade de pedir a um tribunal que reveja a decisão da Administração tomada contra si, o que leva a que algumas decisões apenas são executadas se um tribunal não as impeça, a pedido de um particular. Importa ainda referir sobre os administrative tribunals, o facto de o Tribunal and Inquiries Act de 1958 ter vindo permitir que se interpusesse recurso das decisões desses órgãos para a High Court. Finalmente, em relação às garantias dos particulares, o sistema francês, apesar de continuar a não poder coagir a Administração a agir de certa maneira, têm a possibilidade de declarar o “comportamento devido pela Administração, sob pena de ilicitude, até criminal, dos atos dos órgãos e agentes que desobedeçam”. Mais recentemente, ambos os sistemas adotaram o ombudsman, denominado Parliamentary Commissioner for Administration em Inglaterra, e Médiateur em França, que é uma instituição que permite a proteção dos particulares em relação à Administração Pública.

Em suma, é possível identificar três sistemas administrativos: um primeiro, o tradicional da monarquia europeia, e depois o sistema anglo-saxónica de administração judiciária, e o sistema francês de administração executiva, que, apesar de exibirem diferenças marcadas no momento da sua aparição, com o avançar dos tempos vieram a aproximar-se. Como afirmou o professor regente Vasco Pereira da Silva, hoje em dia há uma mistura dos sistemas, pelo que deixaram de existir modelos puros.

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Nome: Francisca Sousa Louro Seruya

N.º Aluno: 67838

Turma B, Subturma 14