Pessoas Coletivas de utilidade pública-Bernardo Catarino sub 14 nº 67835

 

Pessoas Coletivas de utilidade pública

Neste post, irei abordar o tema das pessoas coletivas de utilidade pública. Iniciarei com a distinção entre o conceito de pessoas coletivas de utilidade pública e de entidades de utilidade particular, de seguida diferenciarei as diferentes espécies de pessoas coletivas de utilidade pública e o seu regime jurídico. Por fim, abordarei a problemática da natureza jurídica inerente às pessoas coletivas de utilidade pública.  

Primeiramente, distingo o conceito de pessoas coletivas de utilidade pública, e de entidades de utilidade particular. Este problema coloca-se, por exemplo, com as associações ou fundações em que ambas são pessoas coletivas privadas de fim não lucrativo, mas poderão ser vistas pela lei como entidades de utilidade particular ou como entidades de utilidade pública. 

Por um lado, são consideradas entidades de utilidade particular as pessoas coletivas privadas que desenvolvam atividades que não tenham interesse geral da comunidade nacional ou local, sendo apenas grupos privados; e as pessoas coletivas privadas e de fim não lucrativo, que, embora visando objetivos de interesse geral, não aceitam cooperar com a Administração central ou local. Por outro lado, “são pessoas coletivas de utilidade pública as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de «utilidade pública»“, tal definição está presente no diploma que regula as pessoas coletivas de utilidade pública, presente no art.º 1, nº1, do D.L. n.º 460/77, de 7 de novembro . Contudo, o âmbito do conceito em questão foi alargado pelo D.L. n.º 425/79, de 25 de outubro, pois, a partir deste momento, passou a abranger “cooperativas que não prossigam fins económicos lucrativos, nomeadamente as cooperativas culturais, as que prossigam iniciativas no âmbito da segurança social e as de consumo que negociem exclusivamente com os respetivos associados”.

Por último, a noção do professor Freitas do Amaral,  que considera que as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas que terão que prosseguir fins não lucrativos  de interesse geral, seja este de âmbito nacional ou local, têm de cooperar com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins de interesse geral; precisam de obter da Administração Pública a declaração de utilidade pública e, por isso, não há pessoas coletivas de utilidade pública por mera decisões dos seus criadores .

Do ponto de vista jurídico, as pessoas coletivas de utilidade pública assumem sempre a forma de associações, fundações ou cooperativas, em contraste com as empresas de interesse coletivo que são, em regra, sociedades tal como nos diz o art.º 157 CC.

Uma vez delineada a diferença entre o conceito de pessoas coletivas de utilidade pública e de entidades de utilidade particular, abordarei as diversas classificações, segundo diferentes critérios:

- Quanto à natureza do substrato, dividem-se em associações, fundações e cooperativas;

- Quanto ao âmbito territorial de atuação, são pessoas coletivas de utilidade pública geral, regional ou local, conforme prossigam fins de interesse nacional ou fins que interessam exclusivamente a uma região autónoma ou a uma autarquia local, respetivamente; 

- Quanto ao fim que prossegue e ao regime jurídico a que estão sujeitas, existem três especificidades de pessoas coletivas de utilidade pública a ter em conta: 

·         Pessoas coletivas de mera utilidade pública, que compreendem quaisquer pessoas coletivas de utilidade pública, que não sejam instituições de solidariedade social nem pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, é o caso de coletividades de cultura e recreio, clubes desportivos e associações científicas. O seu regime jurídico consta no D. L. n.º 460/77, de 7 de novembro, podendo ser caracterizado por um certo número de regalias e isenções, a par de alguns deveres e limitações; a intervenção da Administração Pública é mínima, nem sequer envolvendo controlo financeiro ou tutela administrativa;

·         As instituições particulares de solidariedade social são aquelas instituições que se constituem para dar expressão organizada ao dever moral de justiça e solidariedade entre os indivíduos, sendo o caso das Misericórdias. O seu regime jurídico consta no D.L. n. º119/83, de 25 de fevereiro, podendo ser caracterizado por privilégios e limitações especiais, o direito ao apoio financeiro, e, consequente, sujeição à tutela administrativa por parte da Administração;

·         As pessoas coletivas de utilidade administrativa são pessoas coletivas que estão fora de qualquer realidade de instituições particulares de solidariedade social, mas prosseguem alguns dos fins previstos no art.º 416 do CA. Tratam-se, por norma, de “associações humanitárias “, que visam socorrer feridos, doentes ou náufragos, a extinção de incêndios (com os bombeiros voluntários) ou qualquer forma desinteressada de proteção de vidas humanas. O seu regime jurídico constou no Código de Processo Administrativo de 1936 a 1940 e inclui, para além de privilégios e restrições especiais, a sujeição à tutela administrativa e ao controlo financeiro do Estado.

 

Facilmente, somos levados a concluir que existe uma graduação da intervenção da Administração nestas três espécies de pessoas coletivas de utilidade pública e, dessa forma, impõe-se a pergunta: o porquê destas diferenças?

No caso das pessoas coletivas de mera utilidade pública, os fins de interesse geral, como entidades privadas, não interferem com as funções do Estado, embora sejam vistas como positivas para a comunidade, a Administração limita-se a acompanhar as atividades privadas correspondentes. Por sua vez, no caso das instituições particulares de solidariedade social, os fins coincidem com funções da Administração e esta favorece, mas também fiscaliza, coexistindo uma forma colaborante entre as entidades públicas e privadas.

Por fim, as pessoas coletivas de utilidade administrativa são entidades criadas por iniciativa particular, mas que vêm suprir uma omissão ou lacuna dos poderes públicos, logo, é uma modalidade de exercício privado de funções públicas e, por isso, a intervenção e o controlo administrativo e financeiro têm de ser maiores.

Neste momento, é necessário analisar agora os traços gerais do regime jurídico aplicável às pessoas coletivas de utilidade pública, de acordo com D.L. n.º 460 / 77, de 7 novembro, já referido. Salvaguarda-se que existem exceções, como é o caso da Fundação Calouste Gulbenkian que beneficia de um regime singular presente no DL bº 40690, de 18 de julho de 1956. 

Mas iremos analisar o D.L. n.º.460/77, de 7 novembro, e o que a Administração impõe e dá às pessoas coletivas de utilidade pública: 

- Não podem desenvolver, a título principal, atividades económicas em concorrências com outras entidades que não possam beneficiar do estatuto de utilidade pública (art.º 2, n. º1, c), e art.º 12, n. º2, a);

- Não podem exercer a sua atividade, de forma exclusiva, em benefício dos interesses privados quer dos próprios associados, quer dos fundadores (art.º 2. n. º1, f);

- Têm de estar registadas na base de dados da Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros (art.º 8, n. º1);

- Beneficiam de isenção de taxas de televisão e rádio e de isenção das taxas previstas na legislação sobre espetáculos e divertimentos públicos, tal como publicação gratuita dos seus estatutos no Diário da República;

- Dispõe de tarifas reduzidas no consumo de energia elétrica e de água (art.º 10. b)

- Podem requerer a expropriação por utilidade pública, mesmo urgente dos terrenos de que careçam para prosseguir os seus fins estatutários (art.º 11); 

- Têm de enviar anualmente à presidência do Conselho o relatório e contas do exercício, prestar à Administração Pública quaisquer informações solicitadas e comunicar à Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros as alterações dos estatutos (art.º 12). 

Contudo, dado no art.º 4 do DL nº460/77, de 7 novembro, considerou-se que quaisquer fundações ou associações que prossigam fins de beneficência de assistência, de educação ou humanitários, poderão ser declarados de utilidade pública, desde o momento da sua constituição. Caso contrário só poderão ser declaradas de utilidade pública após três anos de “efetivo e relevante funcionamento”. Apesar disso, tal exigência poderá ser dispensada caso as entidades privadas em questão desenvolvam atividades de âmbito nacional ou por razões da sua existência ou, ainda, pelos fins que visam prosseguir, manifesta relevância social (art.º 4, n.º 3). 

Facilmente concluímos que se, os fins são administrativos, hoc sensu, a utilidade pública presume-se; se não tal entidade terá de demonstrar por atuação convincente durante três anos.

O regime que foi acabado de enunciar é o regime geral das pessoas coletivas de utilidade pública e, dessa forma, aplica-se às três espécies dessa categoria. Por um lado, aplica-se às pessoas coletivas de mera utilidade pública, o regime administrativo a considerar é apenas o que foi mencionado. Por outro lado, no que toca às instituições particulares de solidariedade social, o seu regime terá de ser articulado entre o D.L. n.º 460/77, de 7 novembro, e o que resulta do D.L. n.º 119/ 83, de 25 de fevereiro. Deste último decreto-lei, resulta no princípio da autonomia institucional, presente no art.º 3. °), o princípio do apoio do Estado e das autarquias locais no art.4), os direitos dos beneficiários (art. º5. °), as regras sobre criação, organização, gestão e extinção (arts. 9.° a 31. °), e as normas sobre fiscalização administrativa, destituição judicial dos órgãos e encerramento administrativo (arts. 34.°a 37. °).

Da mesma forma, no que respeita às pessoas coletivas de utilidade pública administrativa para além do DL n.º 460 / 77, de 7 novembro, o seu regime específico está presente no Código Administrativo. Situações como a sujeição dos seus atos e atividades às regras da contabilidade pública, ao controlo do Tribunal de Contas e à fiscalização dos tribunais administrativos.

Em suma, o regime especial de Direito Administrativo, a que ficam sujeitas as pessoas coletivas de utilidade pública, é similar ao que sucede com as sociedades de interesse coletivo, um regime misto. Podemos falar em regime misto, uma vez que tais entidades beneficiam de certos privilégios, de que não gozam em geral as pessoas coletivas privadas, mas ficam sujeitas a deveres e encargos especiais, a que também não estão submetidas em geral as pessoas coletivas privadas. 

Por último, irei abordar a problemática da natureza jurídica das pessoas coletivas de utilidade pública. 

Muito se tem discutido sobre a natureza jurídica das pessoas coletivas de utilidade pública e se a sua natureza é pública ou privada e, por consequência, se são entidades que se limitam a cooperar com a Administração Pública sem dela fazerem parte ou, por outro lado, se tratarem de elementos integrantes do setor público. Tal assunto foi bastante debatido na vigência da Constituição de 1933, a propósito das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, surgindo duas doutrinas fundamentais:

- Tese tradicional, defendida por Marcello Caetano, dizendo que tais entidades eram “pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo “, e não pessoas coletivas de direito público, por “resultarem de um substrato criado por iniciativa de particulares para fins por estes determinados, cujo reconhecimento resulta do ato do poder público segundo o direito comum” (1):

- Tese contrária, defendida por Afonso Queiró, que contra-argumenta, afirmando que as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa eram pessoas coletivas de direito público, integrando-se na administração, pois tais entidades possuíam no seu essencial um regime jurídico público (2).

Segunda a visão do professor Diogo Freitas do Amaral, já com um distanciamento temporal considerável, permitindo uma análise mais esclarecida, considera que ambas as opiniões estão corretas, dependendo do momento histórico que incidam.

Por um lado, se considerarmos as antigas corporações administrativas vigentes no séc. XIX até ao final da 1º República, a conceção do professor Marcello Caetano é a mais acertada, pois tratava-se de pessoas coletivas de direito privado, apenas sujeitas a um diminuto controlo do direito privado.

Por sua vez, com o advento do Estado Novo em 1926, o centralismo administrativo dominante submeteve as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa a uma intervenção de tal maneira forte da Administração Pública que as tornou verdadeiros componentes do setor público. Desta forma, nesta época, a visão do professor Afonso Queiró é a mais correta.

Contudo, com o 25 de abril, e ultrapassada a fase coletivista e estatizante dos primeiros tempos, é proclamado o pluralismo jurídico e social, dando abertura para a existência de instituições particulares de solidariedade social, ficando claro que, constitucionalmente, se tratava de entidades privadas, pelo art.º 63 nº5 CRP, considerando-se que estas entidades cooperam com a administração, mas nãos elementos integrantes desta. 

Assim, podemos concluir que as pessoas coletivas de utilidade pública são entidades privadas, e que as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, se alguma vez chegaram a ser pessoas coletivas públicas, são hoje privadas e não constituem elementos da Administração, mas entidades particulares que colaboram com esta. Desta forma, a visão do professor Marcello Caetano é aquela que mais se aproxima da realidade jurídica e social que vivemos atualmente.

Apesar de tudo isto, o professor Freitas do Amaral elabora um novo conceito inspirado no direito anglo-saxónico que é o de “terceiro setor”. 

O terceiro setor é um conjunto formado pelas associações e fundações de utilidade pública que se dedicam à prossecução de fins de interesse geral, cooperando com a Administração Pública e sem fins lucrativos. Desta forma, este setor está tão longe do setor público pelo seu espírito, quanto do setor privado lucrativo pelos seus objetivos e, por essa razão, deverá ter uma natureza distinta desses dois.

 

(1)   MARCELO CAETANO, Manual I, p. 397

(2)   AFONSO QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo

Bibliografia: 

Curso de Direito Administrativo Volume I , 2016, 4º Edição do Professor Diogo Freitas do Amaral 

MARCELLO CAETANO, Manual, I, p. 397

AFONSO QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo

Introdução ao Direito Administrativo do Professor João Caupers

Manual de Direito Administrativo o Professor Paulo Otero