Órgãos e serviços independentes e de vocação geral: órgãos independentes em sentido estrito

Para efetuarmos um correto estudo da administração central é necessário compreender como um todo a administração publica portuguesa sendo necessário perceber todos os órgão, serviços e instituições.

Deixemos o nosso foco para os órgãos independentes em sentido estrito.

A Constituição, no art.º 267/3 e a lei permitem a criação de entidades administrativas independentes. Porém, a constituição e a lei também, qualificam órgãos como independentes, que não se vão confundir com os acima mencionados. Estes são a composição da moderna categoria da administração independente, que para alguns, este deveriam ser somados à partição clássica da administração direta, indireta e autónoma.

 

O governo possui monopólio absoluto da função administrativa do estado?

O governo, de facto, segundo a Constituição no art.º 182, é o órgão superior da administração pública. Este vai exercer poderes de direção, superintendência e tutela sobre a administração direta, indireta e autónoma, segundo o art.º 199/d.

Ou seja, nenhum dos outros órgãos de soberania tem atribuições de natureza administrativa.

Contudo, o governo não possui este monopólio absoluto.

A CRP retira ao governo pequenos núcleos de funções administrativas que requerem um nível de independência politica (devido à sensibilidade das matérias e a sua estreita ligação à tutela de direitos, liberdades e garantias).

Por um lado, a CRP pode prever diretamente o órgão independente que deve proteger, no exercício da sua função, os direitos fundamentais.

Por outro lado, a CRP juntamente com a consagração de certos direitos fundamentais contém uma determinante organizativa, e assim, ficará o legislador ordinário com liberdade para escolher nome, composição e competências do respetivo órgão.

Exemplos – os direitos de liberdade e garantias são perspetivados como instrumento de defesa dos cidadãos contra o poder administrativo.

o   Provedor da Justiça, art.º 29;

o   Comissão Nacional de Eleições, art.º 49 e 113;

o   Comissão Nacional de Proteção de Dados, art.º 35;

o   Alta Autoridade para a Comunhão Social, transformada em 2004 em Entidade Reguladora da Comunicação Social, art.º 39;

o   Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, art.º 268/2;

o   Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da Republica, art.º 26 e 34.;

 

Este órgãos estão fora do âmbito do órgão executivo e apresenta diferente legitimidade e independência, pois não estão sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela própria do Governo.

 

O que há em comum neste órgãos independentes enumerados?

A necessidade de defesa dos administrados numa relação conflitual com o Governo. Esta é o motivo principal, pelo qual, não pode ser o governo a arbitrar os diversos conflitos que possam surgir sobre estas matérias.

No plano histórico, existe uma desconfiança no estado Português devido às circunstâncias onde vigorava a Constituição de 1933. Esta explicitava de forma formal os direitos necessários ao funcionamento democrático do estado. Contudo, este Governo restringiu o exercício destes direitos: impediu constituição de partidos políticos, condicionou as campanhas, censurou a imprensa, coligiu informações.

Já na Constituição de 1976, segundo o art.º 18, o regime de direitos, liberdades e garantias foi afastado do Governo. A participação da Assembleia da Republica na designação dos membros dos órgãos independentes introduziu um caracter plural ao processo de escolha, que consequentemente dá mais garantias aos cidadãos. Nesta fase de procedimento administrativo é onde se inicia a salvaguarda de direitos fundamentais, devendo esta ser conduzida por um órgão de elevado grau de independência relativamente ao governo e serviços públicos dele dependentes.

 

Quais as diferenças dos agentes independentes?

O Provedor da Justiça tem competência genérica de intervenção de defesa dos direitos fundamentais. Este não tem poderes decisórios nem poderes  sancionatórios, sendo o seu grande poder o de influência

Já os restantes órgãos têm uma competência setorial que respeita somente a um direito básico fundamental ou conjunto de direitos conexos. Estes têm poderes decisórios e sancionatórios.

Para além disso também existem diferenças entre a ERC e os restantes órgãos. A ERC tem personalidade jurídica de direito publico. O legislador aqui considerou que o próprio texto constitucional se refere a “entidade” e não “órgão”, pretendendo fazer uma rutura com o legado da Alta Autoridade. Esta mudança aos olhos do Professor Diogo Freitas do Amaral não teve grande necessidade pois na sua estrutura interna é o Conselho Regulador, sendo este o que se melhor compara com os outros órgãos referidos.

 

Qual o regime dos órgãos administrativos independentes:

Considerando a heterogeneidade que caracteriza estes órgãos apresenta-se as seguintes possíveis divisões para o seu regime: composição e modo de designação dos titulares, estatuto destes, órgão constitucional associado e natureza das competências exercidas.

A composição e modo de designação dos titulares:

Todos órgãos têm uma composição relativamente plural, com membros de diferentes proveniências. Estes membros não podem ter estado previamente ligados à administração e, por vezes, pode ser exigido um reconhecimento de mérito ou uma determinada formação. Somente, o Provedor de Justiça é que é um órgão singular.

O essencial, no modo de designação dos titulares, é a intervenção da Assembleia da Republica na eleição destes por maioria qualificada de 2/3 dos deputados, ou por alternativa ou acréscimo, por um dos Conselhos Superiores das magistraturas.

 

O estatuto:

Por um lado, os titulares são inamovíveis, mas têm um mandato relativamente curto de quatro ou cinco anos, e por vezes, não renovável. Os membros terão também diversas garantias de independência, como imunidades e regras de irresponsabilidade civil e criminal, pelas decisões preferidas. Apresentam um estatuto remuneratório (condiz com as funções que exercem) e não podem ser prejudicadas nos seus lugares de origem ou carreiras profissionais.

Por outro lado, estão sujeitos a regras gerais em matéria de incompatibilidade e têm especiais deveres de sigilo.

Órgão constitucional associado:

Os órgãos independentes estão associados a um órgão para efeitos de apoio administrativo e financeiro.

Há exceção do provedor de justiça (órgão constitucional, autónomo e unipessoal) e da ERC (pessoa coletiva com apoio de estrutura administrativa própria), os restantes órgãos funcionam junto da Assembleia da Republica e, primeiramente, os membros tomam posse perante o Presidente da Assembleia da Republica.

Natureza das competências:

O Provedor de Justiça tem poder, constitucionalmente atribuído, de apreciar queixas e emitir recomendações. Os restantes órgãos apresentam competências decisórias próprias:

·      Conceber licenças e autorizações;

·      Decidir queixas apresentadas por particulares;

·      Aprovar regulamentos;

·      Dar pareceres vinculativos (poder de co-decisão);

·      Aplicar coimas e outras sanções;

·      Competências consultivas em sentido amplo (dar pareceres não vinculativos por iniciativa própria);

·      Competências de fiscalização (determinar realização de auditorias, ações inspetivas,  abertura de processos de contra-ordenação).

 

Entidades administrativas independentes com funções de regulação:

A diferença destas entidades para as mencionadas em cima é o facto que estas não visam proteger os direitos e liberdades dos cidadãos, mas sim regulam as funções no desempenho de diversas atividades económicas desenvolvidas no setor privado, publico e cooperativo.

De forma a garantir uma concorrência saudável e proteger os consumidores, é necessário a criação de entidades publicas reguladoras podendo estas ser criadas a partir do zero ou até mesmo, a partir da conversão de institutos públicos ou direções gerais. As entidades reguladoras são assim regidas pela lei-quadro 67/2013 de 28 de agosto.

 

Significa que não existem direitos fundamentais em jogo nestes casos?

Os direitos dos consumidores foram erguidos pela Constituição à categoria de direitos fundamentais. Estas entidades vivem num mercado concorrencial e é segundo os critérios deste mercado em particular que vão gerar os seus interesses económicos.

A independência destas entidades resulta de uma opção de politica económica assumida pelo legislador, e não por imposição constitucional. Contudo, esta independência não impede que estas estejam associadas a um ministério, o ministério responsável, art.º 9 da Lei-Quadro 67/2013. As entidades podem, assim, solicitar informações e documentação. Ainda assim, alguns atos de natureza financeira carecem de aprovação das Finanças, segundo o art.º 45 desta mesma lei.

 

Autorização constitucional presente no art.º 267/e CRP?

O legislador constitucional não determinou nada em termos imperativos, limitando-se a autorizar o legislador a criar estas entidades independentes, segundo o art.º 267/3.

Consequências desta disposição: Se não fosse o art.º 267/3, o legislador não iria conseguir excluir determinadas pessoas coletivas publicas dos poderes de governamentais. Sendo o Governo qualificado como órgão superior da administração publica (art.º 182), tendo em conta o principio da eficácia e unidade de ação administrativa (art.º 267/2), e o instituto de responsabilidade politica do governo perante a assembleia da republica, não ia ser viável a criação de instituições publicas paralelas às controladas pelo Governo.

Limitações da autorização: esta autorização também não pode ser interpretada pelo legislador, ao ponto de este conseguir criar todas e quaisquer entidades administrativas independentes, sem pôr em causa a matéria. Desta forma, a Lei Quadro das entidades reguladoras, nomeadamente no seu art.º 6, estabelece parâmetros positivos e negativos sobre quando se pode ou não criar uma nova entidades desta natureza. Esta lei enquadra as seguintes entidades:

·      Institutos de Seguros de Portugal;

·      Comissão de Mercado de Valores Mobiliários;

·      Autoridade da Concorrência;

·      Entidade reguladora dos Serviços Energéticos;

·      Autoridade Nacional das Comunicações;

·      Autoridade Nacional de Aviação Civil;

·      Autoridade da Mobilidade e dos Transportes;

·      Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos;

·      Entidade Reguladora da Saúde;

 

Importante referir que esta lei não tem valor reforçado, portanto, o legislador pode a qualquer momento acrescentar novas entidades a esta lista.

 

Resumindo, estes órgãos administrativos apresentam importância, pois devido à sensibilidade das matérias em causa é necessário um distanciamento em relação ao Governo por se tratar de matérias acerca dos direitos, liberdades e garantias.

Nos tempos que correm, seria perigoso os cidadãos não terem segurança em relação a estes litígios, que levariam a insegurança jurídica, e para além disso, o principio de segurança jurídica é deduzido na Constituição através do principio de estado de direito democrático presente no art.º2 e assim, serão evitadas situações como as que decorreram com a Constituição de 1933.

 

Faculdade de Direito de Lisboa.

Maria Margarida Shirley Silveira, Turma B, Subturma 14, aluno 67844

 

 

Bibliografia:

Amaral, D. (2022). Curso de direito administrativo, volume I. Almedina.

Otero, P. (2023). Direito do Procedimento Administrativo I. Almedina.

Silva, V.  Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Almedina.

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