O princípio da legalidade administrativa: evolução histórica, âmbito e seu conteúdo atual.

Introdução

    O princípio da legalidade configura-se como sendo o princípio jurídico norteador da atividade administrativa. Este é reconhecido na ordem jurídica portuguesa, no artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), do qual depreendemos que os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, bem como no artigo 266.º, número 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), dispondo que, tanto os órgãos como os agentes administrativos estão subordinados à lei e à Constituição. Este princípio nasce com a pretensão de proibir que a Administração lese os direitos ou interesses dos particulares, ou seja, o princípio da legalidade surge como um limite à ação administrativa. É neste sentido que Marcello Caetano refere que “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”. Deste modo, o objeto de estudo deste trabalho consistirá, portanto na análise do surgimento deste princípio, bem como na revelação do âmbito e do conteúdo atual do princípio da legalidade administrativa.

Evolução histórica

    A evolução do princípio da legalidade administrativa divide-se em três distintas fases. A primeira fase tem início na época da monarquia absoluta, que representava o Estado de Polícia, isto é, um estado soberano isento de limites formais e de controlo jurisdicional, no fundo o poder era absoluto, o que significa que não estava limitado nem pela lei nem pelos direitos dos particulares, o que inevitavelmente se reflete numa situação de arbítrio, quer na possibilidade de lesar os direitos dos particulares, quer na de dispensar alguns destes do cumprimento de deveres legais.

    Com a Revolução Francesa verifica-se a segunda fase desta evolução, que é a fase do Estado de Direito Liberal, no século XIX. É nesta fase que se constitui o princípio da subordinação à lei, que aparece como um limite da ação administrativa, tendo em conta a ideia de monarquia limitada. A Administração Pública fica submetida à lei, na medida em que esta está impedida de praticar atos contrários a normas legais, o que constitui a primeira configuração do princípio da legalidade, isto é, a sua formulação negativa. Nesta fase, o princípio da legalidade apresenta-se direcionado à proteção dos direitos dos particulares.

    A terceira fase caracteriza-se pela existência de três regimes diferentes, por um lado, nascem os regimes autoritários de direita e as ditaduras de tipo fascista, por outro lado, os regimes comunistas e, por outro ainda, as democracias modernas de tipo pluralista e ocidental. Neste sentido, o princípio da legalidade assume uma conotação diferente para cada um destes.

Para os regimes autoritários de direita, a Administração pública deve obedecer à lei, contudo esta deixa de ser expressão da vontade geral, o que dá origem a uma subordinação da Administração Pública ao Governo. O princípio da legalidade é caracterizado como sendo a proteção do Estado. Relativamente aos regimes comunistas, a legalidade resultava da interpretação proveniente do objetivo da construção do socialismo, assim, este princípio deixou de ser um limite, para se tornar um instrumento do poder administrativo. Por fim, nos regimes democráticos de tipo ocidental, vigora o Estado Social de Direito. Nestes, o princípio em causa visa simultaneamente garantir o respeito das normas aplicáveis, no interesse da Administração e no interesse dos particulares. Aqui a legalidade surge como o verdadeiro fundamento da ação administrativa, neste sentido, a Administração Pública só pode agir se, e na medida em que a norma jurídica permitir.

Conteúdo, natureza e âmbito

    No contexto do Estado social de Direito, o conteúdo deste princípio abarca tanto o respeito à lei como a subordinação da Administração Pública a todo o bloco legal, pelo que a violação da constituição, da lei ordinária, do regulamento, entre outros, implica uma violação da legalidade, constituindo, portanto, uma ilegalidade. Relativamente ao objeto, este consiste em todos os tipos de comportamento da Administração Pública, que devem efetivamente respeitar a legalidade. Tal como é proferido pelo professor Vasco Pereira da Silva, o princípio da legalidade teve uma "infância difícil", que necessita de ser submetida à psicanálise, para que se verificasse a possibilidade de compreensão da evolução das fontes de direito.

    Como visto acima, na lógica liberal, a Administração era vista como sendo dotada de poderes de autoridade, tendo assim legitimidade para atuar de modo a limitar e condicionar os direitos dos particulares. Construção esta contraditória, na medida em que por um lado se entendia que a Administração ficava livre de atuar em tudo o que a lei não regulasse de forma expressa e, por outro lado, afirmava-se que o poder da Administração era limitado pela lei - Administração agressiva.

    O entendimento liberal da legalidade não faz sentido nos dias de hoje, na medida em que a Administração está subordinada não apenas à lei, mas ao direito na sua totalidade. Deste modo, o entendimento moderno da legalidade implica a subordinação à lei que provém do parlamento e a toda a ordem jurídica, o que significa que a legalidade tem de ser entendida no sentido de juridicidade. A expressão "princípio da juridicidade" foi criada pela doutrina alemã e, em Portugal, foi divulgada, entre outros, por Rogério Soares, tal como refere o artigo 3.º/1, do Código de Procedimento Administrativo, os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, o que faz corresponder o princípio da legalidade ao da juridicidade.

    O princípio da legalidade em sentido restrito, ou seja, não atendendo ao costume, assume hoje uma dupla relevância, como preferência da lei, que significa que nenhum ato de administração pode bloquear o bloco de legalidade - legalidade-limite, e como reserva de lei, que implica que nenhum ato de administração possa ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade - legalidade-fundamento.

Exceções

O princípio da legalidade em sentido restrito conhece três exceções, nomeadamente, os atos políticos, na medida em que não cabem na atividade administrativa, a discricionariedade, porque representa uma modalidade de projeção do princípio de legalidade, conferindo liberdade de escolha à Administração e o estado de necessidade, quanto a este, só constituiria exceção ao princípio da legalidade se fosse encontrado, ele próprio previsto na lei, como prevê o artigo 3.º, nº2 da Constituição da República Portuguesa.

Conclusão

Em conformidade com o referido supra, concluo que o princípio da legalidade constitui o fundamento e o limite dos contornos de todos os demais princípios da atividade administrativa, bem como dos princípios respeitantes à organização e ao funcionamento da Administração Pública, na medida em que este surgiu como sendo exclusivamente formal e de conteúdo restrito. Contudo ao tempo do estado liberal, transformou-se num princípio material e aberto no Estado Pós-Social, o que exige a integração nos seus conteúdos de todas as fontes de direito, sejam elas de caráter supra-legal (constituição, direito europeu, direito internacional), de caráter legal (provinda do parlamento ou de outros órgãos com competência legislativa), ou ainda de caráter infra-legal (planos, regulamentos, atos administrativos). Este entendimento mais amplo demonstra então um controlo mais exigente, efetuado pelos tribunais, o que origina, portanto, uma transformação da teoria de fontes de direito público, especialmente de Direito Administrativo.

Bibliografia

Rebelo de Sousa, Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Volume I, Lisboa, 1999.

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.ª Edição, Almedina, 2018. 

Pereira da Silva, Vasco, Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, 2019.

Otero, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2016.

 

Daniela Santos Moita

Nº de aluno: 66401

Turma B, Subturma 14