O Novo Código do Procedimento Administrativo e o Princípio da Imparcialidade

 

 

Ao longo do percurso de desenvolvimento do Direito Administrativo, sempre se destacou a sua forte ligação com a Constituição da República Portuguesa, sendo certo que as várias Constituições portuguesas serviram sempre de fonte para o Direito Administrativo, ainda que o pudessem ser num grau inferior. Para além das várias disposições constitucionais que incidem diretamente sobre a administração pública, importa salientar a especial relevância que foi dada a este tema, na Constituição de 1976, com a formulação de um capítulo particularmente dedicado ao Direito Administrativo, presente desde os artigo 266º ao artigo 272º. Para a relevância deste trabalho importa destacar o artigo 266º, que dispõe sobre os princípios constitucionais da atividade pública, nos termos do qual “a administração pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, dos cidadãos”. Entende-se então que a Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da prossecução do interesse público que, tal como afirma Freitas do Amaral, é o princípio motor da Administração pública. A administração existe, atua e funciona para prosseguir o interesse público, este é o seu único fim. No entanto, esta prossecução implica uma certa limitação subjacente ao respeito por determinados valores e princípios, enumerados nos primeiros artigos do Código do Procedimento Administrativo e, entre os quais, se encontra o princípio da imparcialidade.

A imparcialidade é um princípio jurídico fundamental da Administração Pública enquanto vinculador das suas funções e enquanto prescrição normativa de comportamentos dirigida à atividade da Administração Pública, isto é, dirigido aos órgãos e agentes administrativos e, é também, uma norma jurídica de aplicação direta e imediata, pelo que devem ser consideradas inconstitucionais as normas que infrinjam tal princípio e inconstitucionais ou ilegais os comportamentos que o violem. Para compreender o princípio da imparcialidade importa, antes de mais, compreender o conceito de imparcialidade no seu sentido lato: «Imparcialidade» corresponde à conduta objetiva, desligada de motivações interesseiras, neutra e independente. Dito por outras palavras, a conduta imparcial corresponderá a uma atuação desinteressada de motivações particulares, alheias à causa, capaz de se reger pura e simplesmente por critérios lógico racionais, sem se deixar influenciar. Uma conduta verdadeiramente imparcial será então aquela que se pauta pela objetividade e globalidade, na medida em que por um lado é capaz de avaliar a situação afetada, não só de forma objetiva e neutra, como , por outro lado, é capaz de ponderar a totalidade dos interesses afetados.

Historicamente podemos dizer que um dos fenómenos que demarcou este princípio foi precisamente a alteração das relações entre o Estado e a Sociedade e a transformação que se sucedeu entre uma Administração caracteristicamente autoritária e agressiva, para uma Administração prestadora de serviços e cujo interesse correspondia essencialmente à prossecução do bem público, sendo certo que essa evolução da administração terá sido fruto da passagem do Estado Liberal para o Estado Social de Direito. Em termos de Direito Comparado, este princípio da imparcialidade não é assumido como um princípio orgânico da Administração Pública mas sim como uma qualidade particular dos seus funcionários, é um dever individual que os funcionários devem assumir e no qual devem basear as suas ações, assim o é nos ordenamentos jurídicos - Alemão e Francês.

 

No tempos atuais, em que se verifica uma forte intervenção do Estado na vida privada dos cidadãos e numa altura de forte afirmação dos poderes administrativos, o princípio da imparcialidade da Administração Pública representa um importante instrumento de garantia da prossecução exclusiva do interesse público por parte das autoridades administrativas, ao mesmo tempo que constitui um instrumento de proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. Importa salientar que a obrigação de imparcialidade não se encontra apenas positivada no contencioso administrativo, nos termos do artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo, mas comporta também assento constitucional, estando presente no número 2, do artigo 266º, o que implica a exigência de objetividade da ação da administrativa. Dispõem-se neste art.º 9 que a “Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”. Esta nova formulação do artigo subjacente ao princípio da imparcialidade, por um lado continua a refletir a habitual bipartição entre as vertentes negativa e positiva deste princípio (que serão aprofundadas em diante), mas, por outro lado, restringiu esta vertente negativa aos interesses relevantes consoante a decisão em causa. Entende-se que esta nova norma não só implica uma adoção obrigatória de soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção, como também assume um enorme relevo no âmbito de invalidação do ato administrativo, dado a sua capacidade para sujeitar o ato em questão a uma consideração aberta e equilibrada de todos os interesses juridicamente atendíveis.

O princípio da imparcialidade visa proteger a confiança dos particulares numa Administração Pública imparcial e, ao mesmo tempo, garantir a imagem e o bom nome da Administração. Assim sendo, não basta que a Administração seja imparcial, é pois necessário que afigure a transmissão dessa imagem para os cidadãos. Vieira de Andrade entende que a atividade administrativa será imparcial sempre que as decisões respetivas sejam determinadas exclusivamente com base em critérios próprios, adequados ao cumprimento. A este respeito, tal como foi referido anteriormente, este princípio engloba duas vertentes, uma positiva e uma negativa. Na sua vertente negativa, a imparcialidade traduz-se na ideia de que os titulares de órgãos e os agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do seu interesse particular, de forma a evitar que haja qualquer motivo que possa gerar uma suspeita sobre a isenção da sua conduta. Perante a verificação de condutas desrespeitosas das normas vigentes sobre a garantia da imparcialidade, a lei prevê um conjunto de sanções nomeadamente a anulação de atos e contratos praticados por órgãos ou agentes da Administração Pública que tenham sido previamente notificados de suspeição de parcialidade ou até mesmo que tenham sido impedidos de intervir, tal disposto no artigo 69º do CPA. Também a Lei nº 27/96, de 1 de agosto, impõe a perda de mandato a todos os membros de órgãos autárquicos que violem as garantias de imparcialidade da Administração previstas na lei. Por outro lado, numa vertente positiva, a imparcialidade corresponde ao dever da Administração Pública de ponderar cuidadosamente todos os interesses públicos secundários bem como os interesses privados legítimos, preponderantes em determinadas decisões, antes de os adotar efetivamente. Esta segunda vertente confere ao juiz administrativo uma via para anular atos que demonstrem terem sido praticados fora deste âmbito de ponderação de interesses. Quanto a estes meios criados pelo ordenamento jurídico com a finalidade de evitar ou sancionar as violações do princípio da imparcialidade, designam-se garantias.

 

Ora, dentro das garantias do princípio da imparcialidade, a mais relevante traduz-se na possibilidade de submeter os atos administrativos que violarem o princípio da imparcialidade a uma fiscalização jurisdicional. Em caso de determinação de invalidade dos atos administrativos praticados, torna-se necessário garantir aos particulares o acesso aos tribunais e à justiça administrativa, de forma a que seja possível obter-se a anulação das decisões administrativas ilegais ou o ressarcimento dos prejuízos causados pela conduta ilegal. Todavia importa salientar que os meios de tutela jurisdicional não são por si só suficientes para garantir o respeito integral do princípio da imparcialidade, sendo necessário procurar outras vias na própria Administração Pública que salvaguardem o respeito deste princípio, nomeadamente através da sua organização interna. Com efeito, sustenta-se a criação de estruturas organizativas capazes de induzir a Administração a agir imparcialmente. Estes meios podem passar, por exemplo, pela incrementação da participação dos cidadãos no exercício da função administrativa permitindo não só evidenciar os demais interesses em causa como poderá também permitir a tomada de decisões melhor esclarecidas, demarcando um papel corretivo nas decisões administrativas. Podem também passar pela juridificação do procedimento administrativo, por meio do qual se pretende proteger os direitos e interesses dos particulares e, proteger também, o interesse público, assegurando um maior acerto e eficácia das decisões administrativas. Como afirma Vieira de Andrade, deve ser reconhecida ao procedimento administrativo, para além do seu duplo objetivo, uma dupla finalidade, designadamente, a garantia dos particulares e a garantia da melhor prossecução do interesse público.

Tal como dispõe Maria Teresa Ribeiro na conclusão da sua obra, uma Administração Pública moderna deve-se pautar por ser objetiva, transparente, isenta, neutra, entre outras características preponderantes inalienáveis à sua atuação e portanto, os órgãos e agentes administrativos, não se podem desvincular da imparcialidade no exercício das suas funções. Ainda que este dever de imparcialidade acabe por ser posto em causa por uma Administração Pública partidarizada, não deixa de se ressalvar a sua importância para proteger os cidadãos perante não só os funcionários, mas sobretudo, aqueles que assumem o cargo de decisores da Administração.  

 

Bibliografia: 

Freitas do Amaral, Diogo  – Manual de Direito Administrativo volume II

Ribeiro, Maria Teresa  – O Princípio da Imparcialidade

Legislação consultada:

Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado - Almedina

Comentário ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume I - AAFDL

Ana Martinho 

2º ano, Turma B, Subturma 14