Inteligência Artificial e Administração Pública

 Inteligência Artificial e Administração pública

            1. Introdução 

    Nos dias que correm, existe uma grande facilidade em nos conectarmos com todos os tipos de aparelhos ou mecanismos digitais. O mundo digital, que se tem vindo a desenvolver, acolhe-nos da mesma forma que o acolhemos, aperfeiçoando-o a todas as tarefas do dia-a-dia, - quer seja para nos conectarmos com os nossos amigos e familiares, através das redes sociais, comprar bilhetes online para todo o tipo de atividade, em atividades como o marketdigital, ou até para fazermos pesquisas na internet, para elaborar um trabalho. O Professor Vasco Pereira da Silva, considera este problema um problema de automação ou digitalização, que acaba por se combinar com o problema da IA (uma vez que não correspondem exatamente ao mesmo!). De forma bastante superficial, enquanto os processos digitalizados correspondem ao uso de tecnologia digital para realizar variadas tarefas, processar dados e executar operações, a IA tem na sua base o desenvolvimento de algoritmos e sistemas que podem realizar tarefas que normalmente exigem inteligência humana.

    Esta evolução não será diferente com o Direito Administrativo, que é considerado uma realidade mista, segundo o professor. Relativamente a esta disciplina, iremos perceber que as principais razões da utilização destes novos métodos são a eficiência, economicidade, celeridade e eficácia do procedimento administrativo. 

            2. Inteligência Artificial 

    É necessário, antes de avançar, perceber em que consiste, realmente, a Inteligência artificial. A IA é um "braço" da Ciência da computação que simula a capacidade humana de pensar, tomar decisões e resolver problemas; é uma disciplina de proeminente utilização e cuja definição e ainda difícil de compreender, pelo seu cariz complexo. Pode-se afirmar que a IA reúne ciências, teorias e técnicas (referem-se a lógica matemática, a estatística, a probabilidade e a ciência da computação) para conseguir a mimetização das capacidades cognitivas de um humano por uma máquina. O algoritmo, que representa um processo computacional que assume um valor ou um conjunto de valores como input e produz um valor ou conjunto de valores como output, inserido na máquina irá materializar o procedimento e a decisão. Isto pressupõe que, para além de ser necessário um número elevado de dados, esses sejam sujeitos a uma supervisão humana. 

    O Professor Vasco Pereira da Silva distingue dois comportamentos divergentes e um intermédio perante o fenómeno da digitalização por um lado temos a euforia - ou seja, as pessoas acreditam que a digitalização vem resolver inúmeros problemas da vida atual, problemas da vida administrativa, como o desenvolvimento positivo nas relações entre a administração e os particulares; por outro, temos a posição do negacionismo, normalmente associado a pessoas mais antigas e que não experienciaram/experienciam a digitalização como a juventude nos dias de hoje. 

    Dito isto, na opinião do professor (que subscrevo), deve haver um equilíbrio, - as pessoas devem ter em mente que a digitalização, de facto, resolve bastantes problemas, mas é necessário ponderar vantagens e desvantagens. Não obstante, a posição do negacionismo também não é a solução. A solução será o realismo, o racionalismo, que aplique a tecnologia de forma gradual, substituindo o burocrático pelo digital, de forma à sua aplicação ser mais eficiente. Devem ser inseridos princípios, regras, formas de atuação, determinar que tipos de domínios poderão ser alvos destes desenvolvimentos e estabelecer um procedimento digital.

    Relativamente à tomada de decisão, a opinião do professor regente é a de que quando uma máquina toma uma decisão, ainda que tenha sido o homem a inserir os algoritmos, a decisão já não é controlada por ele. Diz-nos ainda que o homem, na sua atuação de programar a máquina, está a criar um regulamento administrativo (numa comparação com as atuações administrativas tradicionais), que são regras gerais e abstratas que regularão o comportamento da máquina. Baseando-se no regulamento e nos dados que lhe são disponibilizados, a máquina emite uma decisão - que pode ser considerada um ato administrativo, produzindo efeitos jurídicos concretos e unilaterais por parte da administração. Este mecanismo foi o primeiro passo para criar um regulamento aplicável a este regime! Contudo, as decisões das máquinas não podem ser emitidas sem controlo. Essa atuação da máquina deve ser acautelada segundo um sistema de controlo das decisões. No entanto, o professor regente parece considerar irrelevante, até certa medida, o facto de o ato ser produzido por um computador ou por um funcionário da administração, uma vez que o que se mostra relevante é que este ato corresponde a uma manifestação da administração.

 

            3. Obstáculos 

     O uso destes mecanismos irá, inevitavelmente, levantar obstáculos e dúvidas, das quais: a responsabilização (quem será responsável por estas decisões humanizadas? Veremos a posição do Professor Regente Vasco Pereira da Silva), os algoritmos (que algoritmos serão utilizados para fundamentar a decisão?), a transparência (teremos, nós, indivíduos que não fazem parte do preparo da decisão, acesso aos algoritmos?), a capacidade (serão os algoritmos os mais ajustados para aquela decisão em específico?), a justiça (serão os algoritmos justos? Poderá uma máquina desenvolver uma decisão justa, tendo em conta todas as possíveis diferenças a ter em conta?), a ética (a máquina segue caminhos morais?), o conhecimento (terá a a administração, ou o órgão que esteja adstrito à função de inserir os algoritmos, conhecimento suficiente sobre o funcionamento do algoritmo e das suas limitações?), facilidade de utilização (conseguirão as pessoas utilizar os mecanismos eletrónicos facilmente? Ou estará a administração a abrir espaço para que exista discriminação no acesso à justiça?), a atualização do programa (será necessário que o programa acompanhe todas as alterações correntes, com vista a formar uma decisão informada e coerente), entre muitos outros problemas que poderão surgir.

      Os algoritmos, ou seja, os processos computacionais, devem ser selecionados de acordo com a matéria do problema, de forma a serem confiáveis. Outra característica dos algoritmos seria a capacidade, refletindo a aptidão dos algoritmos para a tarefa. Para isso, o órgão ou entidade encarregue de os formatar, deve ter conhecimento aprofundado sobre o conteúdo. Ao mesmo tempo, será necessária a atualização corrente destes programas com vista a sanar lacunas que se possam apresentar. Pela sua complexidade, pode ser difícil que cidadãos "comuns" possam compreender o processo, culminando na falta de transparência.

    Perante possíveis dificuldades com que os indivíduos se possam deparar num processo automatizado (quer seja pela região onde vivem, pela idade que tenham, entre outros motivos) deverá a administração facultar os meios eletrónicos aos destinatários, segundo o artigo 14ª, n. 4 do CPA, correndo o risco de dar azo à ideia de discriminação entre destinatários se não o fizer.

        Relativamente à dúvida sobre a responsabilidade na eventualidade de um dano a terceiro, que eu considero de especial interesse, podemos considerar algumas ideias: poderíamos pensar na responsabilidade Aquiliana (artigo 7°, n.°1 e artigo 8. do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual) mas, desde já, podemos verificar a inexistência de dois pressupostos da mesma: a existência de um facto voluntário do agente (vejo alguma dificuldade em admitir que uma máquina tem um comportamento voluntário, já que é "comandada") e de culpa imputada a um determinado comportamento humano. Outro problema estaria no facto de ser difícil encontrar "o culpado", ou seja, imputar a um indivíduo o erro, uma vez que o ato administrativo que a máquina produz é resultado de um trabalho conjunto entre vários agentes. Existe uma acentuada dificuldade em decidir o tipo de responsabilidade que se deve aplicar nestes casos. Diogo Freitas do Amaral, adota um regime de responsabilidade por funcionamento anormal do serviço, imputando os danos ao serviço público - artigo 7.°, n. °3 do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado).

     O Professor regente Vasco Pereira da Silva incitou um outro tema em aulas teóricas que eu considerei especialmente intrigante. Trata-se da problematização em torno do juiz humano e do juiz robot. O tema surge no contexto de discussão entre que profissões poderiam ser transformadas pela automatização, ou até mesmo desaparecer. Nesta questão, as opiniões variam, mas o professor considera-a "perigosa" - e eu, em parte, concordo. A função de assessoria do juiz é concebível na vertente automatizada, mas a feitura da sentença, que considera muitos fatores, dos quais bastantes são característicos da própria situação, ultrapassa já a capacidade da máquina. Por isso se considera um desafio que o juiz robot compadeça com todo um raciocínio jurídico, uma vez que a sentença resulta de uma ponderação mental exaustiva. Quando baseamos a solução de um caso em todas as decisões previamente obtidas que são inseridas na máquina, estamos a limitar a dimensão da sentença, não valorizando a inovação e o desenvolvimento. A realidade, porem, é outra: temos vindo a assistir a uma desmaterialização do processo - o que é visível, principalmente, com a alteração do código de processo dos tribunais administrativos no seu artigo 24.º, em que a epígrafe transmuta de "realização de atos processuais" para "processo eletrónico. Não obstante as desvantagens apresentadas supra, esta mudança origina maior eficiência, menor custo para o estado, maior celeridade e maior transparência (já que existe a possibilidade de publicar online as decisões judicias).

    Por fim, prevê o artigo 14.º, n. °3 do Código de procedimento administrativo que existe a necessidade de manutenção da igualdade garantística entre procedimentos tradicionais e as formas electrónicas administrativas que as venham substituir ou desenvolver (o problema surge quando isto não ocorre). O que se torna, especialmente importante, quando assistimos a uma tentativa de desmaterialização da justiça administrativa, na medida em que os processos apresentam demasiadas formalidades e complexidades das matérias, o que culmina numa ineficiência e, consequentemente, insatisfação social. Mas não nos podemos esquecer que a substituição de um procedimento burocrático administrativo por um procedimento digital, acarretará custos e beneficios, sendo necessário, não só analisá-los para a própria administração, mas também para o lado dos utentes, dos cidadãos que também integram as relações - custo social. Evidentemente que, se o processo informático for mais dispendiosos em termos de dificuldades, em termos de tempo, em termos de trabalho, não é benéfico substitui-lo pelo burocratizado - custo-benefício.

     O certo é que estes procedimentos poderão, se bem programados, atingir uma melhor satisfação do artigo 267°, que visa a colaboração da Administração Pública com os particulares. O problema reside no modo com uma máquina prossegue esse fim tendo em conta as particularidades de cada cidadão; particularidades essas que estão na base da função administrativa, na medida em que prossegue o contentamento de necessidades sociais.

 

            4. Conclusão 

    No fundo, cabe à administração, no âmbito do seu poder discricionário, escolher, em cada situação concreta, os meios mais adequados à realização do interesse público, que se altera consoante certas circunstâncias (tempo, lugar, espaço). Assim sendo, pode a administração optar por um meio automatizado, pelo que se configura importante entender em que consiste. A IA tem-se desenvolvido de forma expedita em vários campos do direito e o Direito Administrativo não é exceção. Entre vantagens (maior celeridade do processo, eficiência e gestão) e desvantagens (possível discriminação entre destinatários, falta de rigor na decisão, obrigatoriedade de algoritmos de confiança, etc.), devemos adotar uma posição intermédia.

    Tendo em conta que a IA, como os processos digitalizados, se desenvolvem num ritmo apressado (e tudo nos incentiva a acreditar que irá continuar desta forma), admito ser urgente a revisão do CPA, que se mostra insuficiente, uma vez que só regula a documentação em suporte papel, no seu artigo 64.°, n. °4.

   Finalmente, o procedimento administrativo digitalizado pode representar um grande desenvolvimento no mundo da Administração como a conhecemos hoje. Não obstante os benefícios, é preciso ter em atenção a vertente ética da questão e o receio de que os robôs se possam sobrepor socialmente aos seres humanos. Garantimos a dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais do cidadão se seguirmos, sempre, o princípio da paridade garantística nas formas do agir administrativo.

 

            5. Bibliografia 

-    Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva

 

-    Documento disponibilizado pelo Professor Regente "Automatisierte Systeme”

 

-    Documento de Bárbara Magalhães, "Desafios da Inteligência Artificial nas Garantias do Direito e Processo Administrativo”

 

-    Paulo Otero, Direito administrativo, VOL. I, Coimbra, Almedina, 2016

-    Amaral, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Coimbra, Almedina, 2020

 

-    Código de Processo Administrativo