Empresas Públicas Estaduais

Empresas Públicas Estaduais  

1.     Introdução 

    Antes de avançar para o que são e o que representam as Empresas públicas estaduais, é necessário contextualizar alguns conceitos, de forma a termos uma compreensão bem fundamentada.

 

O conceito de Estado 

    

    Uma vez que o Estado desempenha a função administrativa (sob direção do Governo, que se constitui a cabeça da administração, segundo o artigo 199º, alínea d) da nossa constituição), torna-se importante perceber qual o conceito de Estado sobre o qual nos debruçaremos ao longo do artigo. O conceito de Estado tem várias aceções; podemos ter a aceção Internacional de Estado, a aceção Constitucional de Estado e a aceção Administrativa de Estado. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, poderíamos considerar a noção de Estado uma noção“esquizofrénica” uma vez que há diferentes modalidades e diferentes pessoas que o integram. 

 

    A aceção Internacional diz respeito ao Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera internacional. Por sua vez, a aceção constitucional diz respeito ao Estado como comunidade de cidadãos que assume uma determinada forma política para prosseguir os seus fins nacionais. Na terceira, o Estado é a pessoa coletiva pública que, no âmbito nacional, desempenha, sob a direção do governo, a função administrativa. Ora bem, a que nos interessa neste contexto de direito administrativo e, por isso, em que nos iremos focar, na introdução, será a última. O Estado, como entidade jurídico-administrativa, é orientada, proeminentemente, pelo governo, como nos diz o artigo 199º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa. Para além da competência superior do governo, são distribuídas pelos diferentes órgãos centrais e locais competências distintas. Outra característica a que devemos prestar atenção é entender que existe uma separação entre Estado e as demais pessoas coletivas públicas - regiões autónomas, autarquias locais, institutos públicos, associações públicas e empresas públicas. 

 

    A capacidade, a competência e a autoridade do estado varia bastante consoante o plano em que a questão seja encarada. Como entidade Internacional, o estado é soberano (ou semissoberano). Como entidade constitucional, o estado pode não ser independente (Estados membro de uma federação, etc.), mas goza sempre de poder constituinte - o que lhe permite alterar a sua forma política - e exerce a função legislativa. Enquanto entidade administrativa, o Estado não é soberano, nem tem poderes constituintes: exerce, por outro lado, um poder constituído, juridicamente subordinado à constituição e às leis e, apenas secundariamente, pode participar da função legislativa - artigo 198º CRP). 

 

    Mas o que é, afinal, o Estado como pessoa coletiva? A figura do Estado administrativo é uma figura pública entre muitas outras. É uma pessoa coletiva publica autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com outras entidades autónomas que integram a administração. A técnica jurídica de há muito em Portugal atribui personalidade jurídica ao Estado, - consequentemente, consideramos o PR, AR, o governo e os tribunais como órgãos do estado. A qualificação do Estado como pessoa coletiva decorre da própria CRP em muitos artigos. 

 

    Para o Professor regente Vasco Pereira da Silva, o conceito de pessoa coletiva enquadra-se nas seguintes características: é uma entidade criada à semelhança dos particulares e uma entidade a quem podem ser imputados direitos e deveres e, portanto a pessoa coletiva é um sujeito que atua no quadro das relações, enquanto titulares de posições jurídicas, e temos desde o Estado às autarquias locais, passando pelas empresas públicas, pelos institutos públicos, pelas fundações.

 

    O Estado é, no fundo, uma pessoa coletiva que, ao lado de outras pessoas coletivas, exerce a função administrativa, sendo o seu exercício da função administrativa regulada desde o início até ao fim - as normas estabelecem as atribuições: as finalidades, as tarefas que as entidades administrativas têm de executar. Por outro lado, as competências são os poderes de executar, é o conjunto de poderes jurídicos que um determinado órgão tem para atuar. Embora no passado se tenha feito uma distinção forte entre atribuições, que eram ligadas às pessoas coletivas, e competências, que seriam da competência exclusiva dos órgãos (ideia do direito privado); hoje sabemos que não é assim (do ponto de vista do professor regente). Esta distinção surgiu com o princípio da legalidade, que pressupõe que tudo o que se passa no seio da administração é juridicamente relevante e, portanto, isso significa que deixa de haver distinção entre efeitos externos e internos. Ou seja, tudo o que se passa no interno da administração publica é também externo porque é jurídico. 

 

    Por outro lado, diz-nos o professor que os órgãos são aquelas entidades que agem em nome das pessoas coletivas públicas, e estes órgãos são em regra os sujeitos das relações administrativas. Na sua opinião, as pessoas coletivas hoje, em razão de todos os limites existentes, são uma realidade mais artística do que jurídica, porque “verdadeiramente relevante” é a ideia dos órgãos. Esta ideia é confirmada na nossa ordem jurídica, a começar pela constituição e a acabar no código de procedimento e no código de processo, que tratam os órgãos como os verdadeiros sujeitos da relação jurídica administrativa. 

 

    Para percebermos melhor a linha cronológica do Estado, diz-nos o Professor Pereira da Silva que, em tempos, o Estado era tudo, era a única pessoa coletiva que existia e comandava tudo. O Estado tinha um centro: o “coração", ou “cérebro. E, ainda hoje notamos algumas sequelas, como por exemplo o facto de o governo ser o órgão principal do Estado e da Administração pública. No fundo, o seu papel não é apenas em relação à administração direta, mas também tem um papel de superintendência em relação à administração indireta e um papel de tutela sobre a administração autónoma. 

 

Administração pública

    Como dissemos anteriormente, o estado desempenha uma função administrativa, que se consubstancia na prática de atos (regulamentos, atos administrativos e contratos administrativos), tendo em vista a satisfação das múltiplas necessidades públicas ou coletivas, ou seja, aquelas que são inerentes à vida em sociedade. Importa, nesse caso, referir que a expressão Administração Pública comporta dois sentidos que, segundo o autor José Tavares, são distintos mas complementares: 

 

1)   Sentido orgânico: é o conjunto das pessoas coletivas públicas (Estado, RA, autarquias locais), dos seus órgãos (por exemplo, o governo ou os ministros, no caso do Estado) e serviços (ainda a ver com o governo, os ministérios, por exemplo) que desenvolvem uma função ou atividade com vista a assegurar em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas; 

 

2)   Sentido material: consiste na atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção ou fiscalização do poder político desempenham, em nome da coletividade, a tarefa de manter a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social - atividade administrativa em sentido próprio. 

 

Espécies de administração do Estado

A administração do estado comporta variadas categorias. 

 

-    Em relação à extensão da competência: a administração central, que exerce competência extensiva a todo o território nacional. Por outro lado, existem órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos do país e com competências limitadas a certas áreas - dizem respeito à administração local do estado. 

 

-    Em relação ao organismo que exerce a competência: a referência à existência desta distinção vem expressa no artigo 199º, alínea d) CRP. Enquanto a administração estadual direta é a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, a administração estadual indireta é uma atividade que, embora desenvolvida para realização dos fins do estado, é exercida por pessoas coletivas públicas distintas do estado. 

 

    A maior parte dos fins do Estado é seguido de forma direta e imediata. De forma direta, ou seja, pelo próprio Estado; de forma imediata, ou seja, sob a direção do governo, sem autonomia própria. Todavia, há casos em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma. Há, dentro do estado, serviços que desempenham funções com autonomia. São serviços do estado, mas não dependem diretamente das ordens do governo - estão autonomizados, têm os seus órgãos próprios de direção ou de gestão. Continuam, de qualquer forma, a ser serviços do estado. 

 

    Há outro grupo de serviços que, para além de terem um grau ainda maior de autonomia, recebem personalidade jurídica: passam a ser sujeitos de direito distintos da pessoa-estado. O que está em causa continuam a ser os fins do estado, bem como as suas atribuições, mas a prossecução é feita através de outras pessoas coletivas, a que o estado confia a realização dos seus próprios objetivos. É isto a que se chama Administração indireta (não é realizada pelo próprio Estado - vertente objetiva) do Estado (trata-se de prosseguir interesses do Estado - vertente subjetiva). 

 

    Em que contexto surge a administração estadual indireta? A administração estadual indireta surge num contexto de proeminente alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa. 

 

Por um lado, compreende-se que funções relacionadas com a soberania e com a autoridade do Estado sejam realizadas por direções gerais, em contacto diário com o ministro respetivo. Mas o estado tem outras funções - de caráter técnico, económico, cultural ou social - que não necessitam de uma atividade a nível burocrático. Foram, portanto, as necessidades do mundo atual que levaram à conveniência de adotar novas formas de organização e funcionamento da administração pública, para que os fins fossem assegurados. Criam-se, então, estes centros autónomos de decisão e de gestão, descentralizando funções em organismos que recebem para o efeito toda uma série de privilégios que os tornam entidades autónomas: personalidade jurídica própria, trabalhadores próprios, orçamento próprio, património próprio, contas próprias, etc. 

 

Aspetos da Administração estadual indireta 

    Aspetos do ponto de vista material: Como já foi referido, a administração indireta estadual, em sentido objetivo, constitui-se uma modalidade de administração pública. Não se tratando de uma atividade exercida pelo próprio Estado, o que ocorre é uma devolução de poderes (assim denominada em Direito administrativo): o estado transmite uma parte dos seus poderes a entidades que não fazem parte dele. Esses poderes, embora transmitidos, continuam a ser do Estado pelo que este pode, a todo o tempo, retirar-lhes os poderes, chamando-os a si (este ato deve respeitar as formas jurídicas de lei ou decreto). 

 

    Por outro lado, embora exercida no interesse do estado, a entidade a quem foram confiados os poderes age em nome próprio (os atos são das entidades que os praticam e não do governo, o qual tem interesse na atividade). O professor regente considera que existe um cordão umbilical que liga a administração indireta à administração direta, uma vez que os fins não são próprios.

 

    Quem é que cria estas entidades, quem é que se responsabiliza financeiramente para as fazer surgir? O estado - assim como também será o estado que deve pagar os prejuízos se a sua exploração for deficitária. 

 

    Dito isto, não é difícil entender o porquê de o Estado ter, sobre estes organismos, poderes de intervenção, como: nomear ou demitir os seus dirigentes, dar instruções, fiscalizar e controlar a forma como a atividade é exercida. Da função fiscalizadora poderá resultar que a organização responda juridicamente pelos seus atos, pagando com os seus próprios orçamentos privados e por conta do seu próprio património, as dividas contraídas. 

 

    Aspetos do ponto de vista orgânico: a decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e é, de modo geral, livre. Estes organismos vão dispor de autonomia administrativa e financeira, pelo que tomam as suas próprias decisões, cobram receitas e realizam as despesas que pretendem. 

 

    O grau de autonomia de cada uma dessas entidades (consequentemente, o maior ou menor distanciamento ao Estado) é muito variável. No caso das empresas públicas, na modalidade de entidades publicas empresariais, atinge o nível máximo!

 

Quais são os organismos que pertencem à administração indireta do Estado?

    No regime português, existem diversificados organismos, mas trata-se fundamentalmente de institutos públicos e das empresas públicas. 

    A empresa pública tem natureza empresarial e desempenha uma atividade de gestão privada. As diferenças entre ambas as figuras é fundada, por exemplo, na distinção entre Setor Público Administrativo (SPA) - de que fazem parte o estado, institutos públicos, associações públicas, autarquias locais e as regiões autónomas - e o setor publico empresarial (SPE - do qual fazem parte as empresas publicas). Este último, subdivide-se em setor empresarial do estado (empresas publicas e entidades publicas empresariais) e setor empresarial local (empresas locais, intermunicipais)

 

O sector empresarial do Estado (SEE) - Como surgiu?

    As generalidades dos autores relacionam as empresas públicas com o intervencionismo estadual. Para além de, no século XX, se terem intensificado as formas pelas quais o sector publico impõe comandos ou proibições ao setor privado (regulamentação, polícia), verificou-se o alargamento da própria dimensão do sector publico (aumento do número de organismos e funcionários, nacionalizações, etc.). Dito isto, a par da sua atividade de autoridade publica, o Estado envergou pela atividade económica, explorando empresas agrícolas, comerciais e industriais - empresário económico. O setor público passou a ser dividido em sector publico administrativo e sector público empresarial. 

 

    2. Empresas Públicas 

Toda a discussão que fomentamos até aqui tem uma razão de ser: as empresas publicas são uma das entidades que participam da Administração Estadual Indireta!

 

    Importa excecionar alguns tipos de empresas publicas que não interessam para o nosso trabalho: em primeiro lugar, nem todas as empresas publicas têm raiz estadual ou nacional. Existem empresas públicas regionais e locais, que não fazem parte da administração estadual indireta. Fazem, isso sim, parte da administração regional ou municipal indireta, respetivamente. Não serão objeto de estudo. Em segundo, nem todas as empresas públicas são pessoas coletivas: é essa a hipótese mais frequente, mas há exceções - não têm personalidade jurídica, nem autonomia administrativa e financeira; trata-se de empresas públicas integradas na pessoa coletiva Estado, ou integradas em regiões autónomas ou em municípios. Quer isto dizer: se a empresa pública está integrada numa pessoa coletiva mais vasta não é, ela própria, uma pessoa coletiva. Deixaremos de fora do nosso âmbito de trabalho, as empresas públicas não estaduais e as empresas públicas não personalizadas.

 

    A criação destes organismos deve-se à necessidade de o estado intervir na economia, mantendo um equilíbrio benéfico; à necessidade de modernização e eficiência da administração, com o objetivo de gerar maior eficiência; o desejo de prestar ao público bens e serviços, colmatando necessidades coletivas; à necessidade de desenvolver uma certa região do país; outras vezes deve-se á aplicação de uma sanção política; entre outros motivos. 

 

    Antes de avançar, é necessário termos em mente em que consiste uma empresa: na opinião do Professor Freitas do Amaral, para chegar ao conceito de empresa teríamos de partir do conceito de “unidade de produção”, relacionando-o, indubitavelmente, com “fim lucrativo”. As unidades de produção podem, ou não, estar organizadas de modo a prosseguir um fim lucrativo. No caso de prosseguirem, são empresas; caso contrário, serão unidades de produção não empresariais. Não devemos, porém, confundir a finalidade de gerar fim lucrativo com a “capacidade de gerar sempre lucro”. A capacidade de gerar lucro irá depender da forma como é organizada e administrada. Uma empresa pode não gerar lucro e, nesse caso, será uma empresa deficitária ou falida. Por sua vez, os lucros poderão ser utilizados em autofinanciamento ou redistribuídos ao Estado.

 

                Concluindo: as empresas públicas são empresas, uma vez que têm fim lucrativo. 

 

    Em Portugal, seguimos um diploma principal: Decreto-lei n. º133/2013, de 3 de outubro - referido no trabalho inúmeras vezes. Este diploma versa sobre o “Setor Publico Empresarial” (SPE), que abrange o setor Empresarial do Estado (SEE) e o Setor Empresarial Local (SEL). 

 

A evolução histórica das Empresas Públicas em Portugal 

Podemos inserir três períodos bem distintos: 

 

> Antes de 25 de Abril de 1974,

> De 25 de Abril de 1974 a 1999,

> De 1999 em diante. 

 

    Até ao 25 de abril, as empresas eram escassas e pouco desenvolvidas, maioritariamente originárias do passado setecentista. Com a Revolução dos Cravos, muitas empresas privadas foram nacionalizadas, convertendo-se em empresas públicas. Outras foram criadas ex novo, ou seja, criadas de raiz. 

 

    No segundo período, o estatuto jurídico das empresas públicas constava do decreto-lei n.º 260/76, de 8 de abril. Hoje, no terceiro período, depois de duas revogações e substituições, encontramo-nos regidos pelo Decreto-lei n.º133/2013, de 3 de outubro. A nova lei, face ao anterior diploma (de 1999), veio reforçar os poderes do governo gestão financeira das empresas. 

 

    Do diploma primeiro (decreto-lei n.º 260/76, de 8 de abril) para os que viriam posteriormente, a diferença é a de, enquanto o de 1976 só se ocupava de uma espécie de empresas publicas - as empresas publicas sob forma publica, ou seja, juridicamente institutos públicos, - os restantes trataram de regular o “sector publico empresarial”, distinguindo três espécies de empresas:

 

1)    Empresas públicas sob forma privada - sociedades controladas pelo estado, 

2) Empresas Públicas sob forma publica - “entidades publicas empresariais”, pessoas coletivas publicas, 

3) Empresas privadas participadas pelo Estado - não são empresas publicas, mas também integram o SEE (não obstante a sua importância, não irão ser abordadas neste trabalho).

 

O que é uma empresa pública? 

    Ora, o presente Diploma n. º133/2013, afasta-se da representação de um conceito unitário, preferindo a definição de dois modelos principais de empresa pública, nos artigos n. º5 (empresas publicas) e 56º (entidades públicas empresariais). Contudo, na opinião do professor Diogo Freitas do Amaral, a forma jurídica da empresa publica é irrelevante para a definição do respetivo conceito, já que existem empresas publicas sob a forma de pessoa coletiva publica, e empresas sob a forma de pessoa coletiva privada (sociedades comerciais).

 

    Este diploma dá-nos alguns aspetos que nos permitem ter uma ideia teórica do conceito de empresa. Ademais, segundo a lei portuguesa, os aspetos essenciais do conceito de empresa publica são:

 

-    A empresa publica é, em primeiro lugar, uma empresa em sentido económico;

- O seu caráter publico não lhe advém apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades públicas, mas pode resultar, em alternativa, da titularidade por tais entidades de “direitos especiais de controlo”, que lhes dêem sobre a empresa um “controlo dominante”.

 

Podemos, então, definir “empresas publicas” como as organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas publicas. 

            

O caráter público da Empresa pública

O que, afinal, tem caráter público numa empresa publica? Pelo menos uma de duas coisas:

 

1)   A empresa publica pode ter maioria de capitais públicos: neste caso, o financiamento inicial, que serve para formar o capital da empresa, é publico (tratando-se de empresas publicas estaduais, os capitais vêm do propino estado). 

 

2)  Se o estado ou outras entidades publicas não detiverem a maioria do capital -, possuirão direitos especiais de controlo, exercendo “influência dominante” sobre a empresa pública (artigo 9.º, n,º1, DL n.º 133/2013).

 

As duas características coincidem na maioria dos casos: o estado, ou as entidades públicas, possuem a maioria do capital e, por isso, controlam os órgãos da administração e fiscalização da empresa. Mas podem não coincidir: o Estado, mesmo sem a maioria do capital, pode ter, por força da lei, direitos especiais de controlo. A empresa será então pública, não pela via mais frequente do capital, mas por força de outros modos de controlo nas mãos do Estado.

 

A missão e o enquadramento das empresas públicas 

    Encontramos a “missão” das empresas públicas no antigo DL que regulava a matéria, no seu artigo 4.º. Dizia o referido preceito que a atividade das empresas públicas, bem como do sector empresarial do estado, se deve orientar no sentido de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público (missão económico-financeira) e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da coletividade (missão social) - principio da dupla missão das empresas publicas.

 

    As empresas públicas contribuem para o setor económico-financeiro através, exatamente, do seu fim lucrativo. Caso as empresas públicas sejam deficitárias ao ponto de serem um peso (e não uma conveniência) para o setor público, não estarão a contribuir positivamente. Por sua vez, a missão social surge no âmbito da administração indireta do estado, uma vez que acentua o seu caráter estadual (a função primordial do Estado é a satisfação das necessidades coletivas). 

 

Personalidade e autonomia

As empresas publicas, atualmente, são dotadas de personalidade e autonomia. 

 

Relativamente à sua designação:

-    Empresas públicas que revistam forma jurídica privada: sociedade;

-    Empresas públicas que revistam forma jurídica pública: entidades públicas empresariais. 

 

Quanto à sua natureza jurídica:

 

-    Empresas públicas sob a forma de sociedade são pessoas coletivas privadas;

-    Empresas públicas sob forma publica são pessoas coletivas publicas. 

 

Órgãos 

    Do ponto de vista do professor José Tavares, a vontade da pessoa coletiva é manifestada pelos seus órgãos, aos quais a lei confere poderes ou competências - conjunto dos poderes conferidos por lei aos órgãos das pessoas coletivas para a prática de actos tendentes à prossecução das suas atribuições (numa posição mais extremista que a do professor regente em relação às competências e atribuições). A vontade manifestada pelo órgão, em nome da pessoa coletiva a que pertencem, terá de pertencer a um indivíduo ou indivíduos que são eleitos ou nomeados para efeito - titulares dos órgãos. 

 

    A lei não estabelece, em princípio, qualquer distinção importante entre a estrutura orgânica das empresas públicas que sejam sociedades e a das que constituam entidades públicas empresariais. Na verdade, às primeiras aplicam-se, as regras próprias do Código das Sociedades Comerciais; às segundas também o regime das sociedades anónimas. A lei prevê ainda regras específicas de Direito Administrativo relativas à composição e funcionamento dos órgãos de administração e de fiscalização das empresas públicas. Assim, começa por exigir que as empresas públicas assumam um modelo de «governo societário que assegure a efetiva separação entre as funções de administração executiva e as funções de fiscalização» (art. 30. °, n.° 1). Esses orgãos de fiscalização e administração devem ser ajustados à dimensão e complexidade da empresa (art. 31. °, n.° 1).

 

    Ao titular da função acionista - Ministro das Finanças - a lei atribui o poder de definir, nos estatutos de cada empresa, a configuração dos órgãos de administração e de fiscalização, de acordo com o disposto nos estatutos das empresas públicas e no Código das Sociedades Comerciais (art. 31.°, n.° 3).

 

    Quanto à designação dos administradores nas empresas públicas - mesmo nas que adotem a forma de sociedade anónima -, é feita por deliberação do Conselho de Ministros (art. 32.°, n.° 4).

 

Superintendência e tutela do Governo

    As empresas públicas estão sujeitas à intervenção do Governo, que reveste as modalidades da superintendência e da tutela. 

    O artigo 11.º do diploma que temos vindo a estudar estabelece a finalidade principal da intervenção do Governo: «definir a orientação estratégica de cada empresa pública», isto é, definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregar para atingi-los. Isto porque, embora gozem de autonomia, não são independentes ao estado, o que pressupõe que não se auto administram (têm de conformar-se com os objetivos fixados pelo Governo). 

 

    O poder de tutela do Governo vai basear-se na fiscalização das atividades das empresas públicas e no seu controlo financeiro, pelo Ministro das finanças, ao passo que o poder de superintendência se baseará nos meios e modos impostos de prosseguir um objetivo, pelo “Ministro da tutela”. O governo poderá exigir informações sobre a vida económica e financeira da empresa (arts. 44.º e 45.º), aprovar o plano de atividades e do orçamento da empresa (art. 39.º, n.º8 e 9), controlá-la financeiramente,  a fim de avaliar a legalidade, eficiência e eficácia da sua gestão (art. 26.°, n.°2), entre outros poderes. 

 

    Segundo o professor regente, a superintendência é “menos do que uma ordem”, o governo não pode dar ordens a uma entidade de administração indireta porque estamos perante uma pessoa coletiva pública autónoma que tem autonomia decisória. No entanto, o governo pode dar orientações sobre o modo correto de exercício do poder administrativo, podendo, nesse sentido, superintender a atuação da administração indireta. Pode, também, nomear e demitir os órgãos dirigentes, o que é um poder importante de controle, pois se o governo estiver descontente com a atuação pode demitir e nomear novos membros. No concerne ao poder tutela, tanto pode ser uma coisa “ligeirinha” como é o controlo da legalidade, como pode ser uma coisa mais forte - o “body building” aplicado ao Direito Administrativo, que pode justificar que alguns atos estejam sujeitos a autorização, outros sujeitos a aprovação, outros sujeitos a um controlo a posteriori especial ou a priori. 

         

Direito aplicável

    Qual será o direito aplicável à atividade desenvolvida pelas empresas públicas: o Direito Administrativo ou o direito privado (civil ou comercial)? 

 

    Embora possa parecer contraditório, uma vez que as empresas publicas pertencem à administração pública, de um modo geral, estão sujeitas ao direito privado. Isto deve-se ao facto de as empresas públicas serem entidades que necessitam de uma grande liberdade de ação, de uma grande flexibilidade, devido aos fins que pretendem prosseguir. Se o Estado, através destas empresas públicas, fosse participar directamente no exercício das atividades económicas (industrial, comercial, bancaria, etc.), aplicando ao exercício dessas atividades os métodos burocráticos das repartições públicas ou das Direcções-Gerais dos ministérios, deparar-se-ia com dificuldades intransponíveis: a gestão de tais organismos seria um desastre e a experiência não poderia durar. De modo que o Estado só pode dedicar-se com êxito ao exercício de actividades económicas produtivas se for autorizado por lei a utilizar instrumentos, técnicas e métodos de atuação que sejam especialmente flexíveis, ágeis e expeditos. Esses métodos, essas formas, essas técnicas de gestão são precisamente aquelas que se praticam no setor privado, que caracterizam a gestão das empresas privadas, e que o próprio direito privado reconhece e protege como formas típicas da gestão privada.

 

    Outro aspeto é o que se refere ao pessoal das empresas públicas. Para que elas consigam conservar ao seu serviço pessoal particularmente qualificado, têm de pagar-lhe em função das exigências e indicações próprias do mercado de trabalho: se se quisesse aplicar de repente ao pessoal do sector empresarial do Estado os vencimentos de outro setor com vencimentos menores, dar-se-ia uma insatisfação geral. Daí a regra de que o regime aplicável às empresas públicas é o regime do contrato de trabalho (privado), não é o regime do trabalho em funções públicas.

 

    Dito isto, podemos concluir que a regra vigente em Portugal, bem como em todos os países do mundo ocidental, é a de as empresas públicas se regem pelo direito privado, pelas características mencionadas supra. Não é que seja aplicado diretamente, mas o direito administrativo assim o aponta. Temos acesso a esta informação no DL, que exaustivamente temos estudado, na norma 14º, n.º1, onde se lê: «as empresas públicas regem-se pelo direito privado, com as especificidades decorrentes do presente decreto-lei, dos diplomas que procedam à sua criação ou constituição e dos respetivos estatutos” - o que, claramente, não impede que a atividade das empresas públicas seja objeto de outros tipos de direito. 

 

         

    3. Conclusão

    Importa fazer um pequeno resumo do artigo; neste trabalho, reuni as várias características não só da administração indireta do estado, como das empresas públicas - um dos organismos que a integra. O Estado, como pessoa pública coletiva, através do governo, tem a função, como cabeça da administração pública, de gerir a administração de vários setores (diretamente, indiretamente; a partir de poderes de superintendência, tutela, etc.), com maior ou menor grau de intensidade. A administração indireta constitui-se por organismos que prosseguem o fim do estado e, portanto, direcionados, numa grande escala, para colmatar necessidades sociais, que se originam devido à vida em sociedade. A forma que o estado encontrou para satisfazer determinadas necessidades foi através de organismos autónomos, aos quais propõem diretrizes e modos de prosseguir os seus objetivos e que devem ser, não obstante a sua autonomia, seguidos. Na minha opinião, o Estado, uma vez que é encarregue de diversas incumbências, faz, desta forma, uma boa divisão de responsabilidades. Desta maneira, não fica sobrecarregado, conseguindo cumprir as suas funções/atribuições mais eficientemente. 

    Por outro lado, o controlo que o estado exerce sobre estes órgãos é importante, na medida em que evita situações de desequilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector publico, não gerando dívida, ou insatisfação das necessidades da coletividade. 

    As empresas públicas apresentam um proveito para o regime jurídico português, ao lado de outras que não foram abordadas neste artigo. 

 

    4. Bibliografia

-    Transcrições das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva 

-    Tavares, J. (2007). ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO (3^a ed.). EDIÇÕES ALMEDINA SA.

-    AMARAL, DIOGO FREITAS DO; «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2020; 

-    Constituição da República Portuguesa

-    Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro