Distinção entre os modelos anglo-saxónico e anglo-germânico da Administração

Como consequência das Revoluções que ocorreram em Inglaterra, em 1688, e em França, em 1789, os sistemas administrativos em países anglo-saxónicos e em países da Europa continental evoluíram de forma divergente, originando os denominados sistemas administrativos de tipo britânico e de tipo francês ou continental.

Os sistemas podem ainda surgir com a denominação de sistemas de administração judiciária (para os países anglo-saxónicos) e sistemas de administração executiva (para os países de tipo francês) que o Professor Freitas do Amaral explica ser devido ao papel importante dos tribunais nos primeiros e à autonomia reconhecida ao poder executivo nos segundos.

Para ajudar a comparar os dois sistemas é usual proceder a uma análise com base em alguns critérios de distinção.

O Professor Freitas do Amaral analisa os dois sistemas com base nos seguintes critérios: 1) separação de poderes; 2) Estado de Direito; 3) organização administrativa; 4) controlo jurisdicional da Administração Pública; 5) Direito regulador da Administração; 6) execução das decisões administrativas; 7) garantias jurídicas dos particulares.

Relativamente ao primeiro critério, no sistema francês, como fruto da Revolução Liberal, foi instituída a ideia de separação de poderes que não corresponde exatamente à ideia atual de separação entre os poderes legislativo, jurisdicional e executivo. Segundo o entendimento dos revolucionários franceses a separação de poderes correspondia à proibição de intromissão do poder jurisdicional no poder administrativo, o que significa que, em França, os tribunais não tinham competência para julgar os órgãos da Administração. Portanto, a Administração julgava-se a si própria. Já no sistema britânico houve uma verdadeira separação de poderes, não podendo o Rei imiscuir-se na função jurisdicional (não podia resolver litígios nem transferir ou demitir juízes), cabendo a esta a competência exclusiva para resolver litígios (privados ou públicos).

Quanto ao critério do Estado de Direito, apesar de em ambos os sistemas se admitir haver direitos dos particulares, como no sistema francês a Administração era soberana estava acima dos particulares, enquanto no sistema britânico, Administração e particulares tinham um tratamento idêntico – estavam todos subordinados à common law.

Os sistemas de tipo continental eram sistemas centralizados, mais uma vez como consequência da Administração poderosa, o que provocou a perda de autonomia (administrativa e financeira) pelos municípios e a criação de “departamentos” chefiados por prefeitos nomeados pelo Estado. As autarquias locais, apesar de terem personalidade jurídica, não contrariavam o poder administrativo central. Os sistemas dos países anglo-saxónicos caracterizam-se pela descentralização da Administração Pública, ou seja, havia uma distinção entre administração central e administração local, as autarquias locais gozavam de elevada autonomia face ao poder central.

O controlo jurisdicional da Administração distinguia-se principalmente pelo facto de nos sistemas britânicos ser feito pelos tribunais comuns, havia uma unidade de jurisdição – as soluções dos litígios entre particulares e Administração eram as mesmas que as dos litígios entre particulares. No sistema francês a Administração julgava-se a ela própria, existiam tribunais especializados (tribunais administrativos), e, por isso, há uma dualidade de jurisdições.

Como consequência desta unidade de jurisdições surge como Direito regulador a common law, nos sistemas britânicos e, nos sistemas continentais, devido à dualidade de jurisdições, o Direito Administrativo. Enquanto neste último caso a Administração dispunha de poderes de autoridade, estando apenas sujeita a deveres e restrições essenciais ao interesse público, no Reino Unido, a Administração encontrava-se em posição de igualdade com os particulares.

No Reino Unido a Administração Pública não podia executar as suas decisões por vontade própria, tinha de ser o tribunal a utilizar os meios coercivos para fazer os particulares cumprirem, já a Administração francesa dispunha do privilégio da execução prévia, ou seja, de um poder mais importante que lhe foi concedido permitindo-lhe executar as suas decisões por autoridade própria, sem ter de recorrer a tribunais para o efeito. As decisões unilaterais da Administração têm força executória própria podendo ser impostas aos particulares sem intervenção do poder judicial.

Como já se percebeu a Administração do sistema continental gozava de autoridade e supremacia perante os particulares, ao contrário da Administração dos sistemas anglo-saxónicos, o que se reflete, inequivocamente, nas garantias jurídicas dos particulares porque, enquanto no primeiro estas se cingiam à anulação de atos administrativos ilegais, no segundo os particulares podiam recorrer decisões da Administração Pública (dos chamados tribunals) para os tribunais comuns que gozavam de plena jurisdição sobre a Administração.

Também sobre o tema da distinção entre sistemas podemos recorrer aos critérios indicados pelo Professor Vasco Pereira da Silva. São eles: 1) existência de Direito Administrativo; 2) existência de autotutela ou heterotutela, 3) existência ou não de tribunais administrativos; 4) Organização administrativa.

Nos sistemas de base francesa existe um Direito Administrativo que servia para proteger a Administração, caracterizada por ser autoritária e agressiva. A ideia de um Direito Administrativo que nasceu para proteger a Administração é uma consequência da Revolução francesa e foi, então, o modelo adotado por outros países de base anglo-germânica. No Reino Unido não havia Direito Administrativo porque a Administração não precisava de um conjunto de regras especiais, era equiparada às entes privadas e, por isso, aplicava-se-lhe a common law.

No sistema de autotutela (francês) a Administração define direitos e está em condições de executar coativamente o Direito, tem privilégios de definição e de execução. Em França a Administração não só tinha um Direito próprio como também um juiz próprio, tal como em Portugal, se a Administração toma uma decisão essa decisão é opressiva e, portanto, não precisa de autorização. No sistema britânico a Administração não possui nem um contencioso nem um Direito próprio, não dispondo de poderes de autotutela sobre as suas decisões. O controlo da Administração é realizado pelos tribunais judiciais através dos meios de tutela normais, aplicados aos particulares – common law. Por este motivo, nos sistemas de índole britânica, a Administração tende a chegar a acordo com os particulares a fim de realizar os seus objetivos públicos (contratualização), enquanto nos sistemas franceses a Administração atua através de manifestações unilaterais de vontade.

Apesar de nos sistemas de tipo continental existirem Tribunais Administrativos, estes só adquiriram um estatuto de verdadeiros tribunais nos inícios do século XX (passa a haver uma dualidade de jurisdições). Até então, esses tribunais não podiam obrigar coercivamente a Administração a cumprir as suas decisões. Do lado britânico, em primeiro lugar há o surgimento dos tribunals que eram órgãos da Administração com poderes de executar decisões e poderes de julgamento (ideia que contraria a lógica do estado social), portanto eram tribunais especializados, mas só existiam na primeira instância. A partir da segunda década do século XX a última palavra no julgamento de um litígio entre a Administração e um particular passa a caber a um tribunal (court – tribunais judiciais comuns).

O quarto critério de distinção enumerado pelo Professor Vasco Pereira da Silva (organização administrativa) não é muito valorizado uma vez que é muito variável de país para país. Este critério distingue a realidade francesa de uma Administração concentrada e centralizada (no topo da pirâmide hierárquica encontrava-se um único órgão todo-poderoso que tomava todas as decisões) da realidade britânica de uma Administração desconcentrada e descentralizada na qual as instituições de poder local representavam autónomos centros de decisão que se relacionavam entre si e com os órgãos do poder central.

A dicotomia concentração/desconcentração refere-se à existência ou não de um único foco com poder de decisão no quadro da mesma entidade. A centralização/descentralização relaciona a maior ou menor dependência de centros de decisão face ao Estado, maior ou menor quantidade de entidades públicas com autonomia.

Para finalizar, torna-se importante esclarecer que esta distinção dos sistemas tem uma natureza histórica, uma vez que atualmente as diferenças entre os dois sistemas não são tão significantes, isto porque: 1) quanto à organização administrativa, enquanto França perdeu o seu caráter centralizado, Inglaterra tornou-se mais centralizada (foram transferidas funções dos municípios para os distritos que estão mais sujeitos ao poder do Governo); 2) surgiram em Inglaterra tribunais especializados, os administrative tribunals, apesar de nada terem de semelhante com os tribunais administrativos de tipo continental, e em França muitos litígios que envolvem a Administração passaram a ser fiscalizados por tribunais judiciais; 3) em Inglaterra surgiram muitas leis administrativas ao passo que em França a lei comum é muitas vezes aplicada à Administração; 4) apesar das garantias dos particulares continuarem a ser mais atendidas em Inglaterra, os tribunais têm cada vez mais importância em França e mais poder relativamente à Administração, podendo os particulares obter a suspensão da eficácia de atos unilaterais da Administração.

Bibliografia:

• DA SILVA, Vasco Pereira, “Para um contencioso administrativo dos particulares”, Almedina, 1997.
• DO AMARAL, Diogo Freitas, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, Almedina, 2006.

 

Matilde Severino dos Loios

Turma B, Subturma 14, Nº 67910