Diferença entre a administração continental e a anglo-saxónica (Bruna Martins)
Diferença entre a administração continental e a anglo-saxónica
O professor Freitas do Amaral apresenta 4 elementos de diferenciação entre a administração continental e a administração anglo-saxónica, mas o professor regente Vasco Pereira da Silva apenas reconhece 3 desses elementos.
Antes de uma análise profunda, aqui está um resumo e um enquadramento da situação que mais adiante vai ser explicada:
Em França:
Havia direito administrativo;
Havia poderes especiais para administração;
E havia tribunais administrativos (que nem eram verdadeiros tribunais).
No Reino Unido (não havia nenhuma dessas coisas):
A administração estava submetida ao direito comum;
Não havia poderes especiais para administração;
E não havia tribunais administrativos
Vamos primeiro fazer uma análise dos sistemas administrativos numa perspetiva do período liberal.
1- Existência ou não de um direito administrativo:
Nos sistemas de tipo francês os privilégios de foro que criaram órgãos administrativos especiais para fiscalizar a administração, levaram também à criação de um direito administrativo enquanto um direito de uma administração toda poderosa, um direito que servia para proteger a administração. Estávamos perante um direito administrativo agressivo, uma administração autoritária.
A lógica do Reino Unido era dizer que não havia direito administrativo porque a administração não precisava de um conjunto de regras especiais, a administração era uma entidade de direito privado (a ideia de direito Público é uma ideia continental, não é uma ideia britânica) e as entidades de direito privado usavam o direito comum - common law. Assim, não havia nenhuma alteração das fontes de direito e o direito comum aplicava-se também à atividade administrativa.
- Num sistema de autotutela como é o sistema francês, a administração definia o direito e dizia-se que, na lógica do século XIX, a administração também estava em condições de executar coativamente o direito que a própria criou. A lógica é: a administração define o direito para a tal noção do ato polícia, o ato definitivo, e a administração executa esse ato - o ato executório (curiosamente uma noção que em Portugal durou até à revisão constitucional de 1989 e só desapareceu completamente da lei portuguesa depois da reforma do contencioso administrativo de 2012). Assim, a administração tem privilégios de definição, era a construção de Maurice Hauriou, e tem privilégios de execução
O Reino Unido não gozava de poderes de autotutela, mas isso não levava a que antes de atuar, a administração tivesse sempre que pedir ao juiz para executar aquela atuação. Se a administração toma uma decisão essa decisão normalmente é obedecida e, portanto, a administração, perante uma ordem que foi cumprida não precisa de ir a tribunal e atuar nos termos do que correspondeu à sua atuação. Comparando por este lado a administração, num sistema Anglo-saxónico, negoceia e em maior medida do que num sistema de tipo francês e, para além desta negociação, vai tomar uma decisão que por vezes foi elaborada com a colaboração do particular. Uma decisão da administração pública, no caso do particular não se conformar com ela, então aí sim é que só poderá haver execução depois do juiz dizer quem tem razão, ou seja, o conflito de interesses entre duas partes tem que ser decidido por um juiz, mas isso tem a ver com a tal heterotutela, não corresponde a um privilégio, corresponde apenas a uma regra de funcionamento normal da administração pública.
3- A existência ou não de tribunais administrativos:
- Em França criou-se um tribunal administrativo que no início nem sequer era um verdadeiro tribunal (só mais tarde é que se vai judicializar). Era um tribunal especial que correspondia a um privilégio de foro, era um órgão da administração pública.
- No quadro do Reino Unido, entendia-se que qualquer tribunal estava em condições de julgar a administração pública aplicando o direito comum, até porque esta atuava como qualquer particular, não exigindo nenhumas regras especiais para o seu funcionamento.
Isto tudo no período de Estado Liberal. Vamos agora voltar aos três elementos da grelha e ver o que é que se passou no período social a propósito de cada uma destas realidades.
1- O direito administrativo:
Em França mantém-se um direito para a administração mas este direito administrativo começa a ser visto como um direito que tanto vale para os poderes da administração como para as posições dos particulares e que tem a ver com uma lógica relacional (inicio do séc XX).
O direito administrativo que não existia no sistema britânico vai passar a existir, porque o surgimento da administração prestadora do modelo de Estado social vai exigir leis especiais para a administração. Por causa da administração prestadora do Estado social, vai ser a principal fonte do funcionamento da administração também no Reino Unido, tal como já era no sistema de tipo francês. Resumindo, no Reino Unido era absolutamente essencial haver normas de direito administrativo porque a administração não se podia regular pela common law, que tinha sido feita antes do surgimento da administração prestadora, nem pelo direito costumeiro porque estávamos perante uma realidade nova que precisava de ser regulada.
2- Natureza Executiva
Os poderes daquela ideia francesa do ato definitivo executório, dos poderes de definição do direito e dos poderes de execução só se vai manter com o estado social no domínio da administração de polícia e apenas quando a lei assim o provem. Porque em todas as outras realidades vai-se passar a entender situações administrativas como atuações que correspondem ao exercício de uma função e, portanto, não tem necessariamente que responder a um poder próprio e um poder de autoridade/ poder de definição do direito.
A administração, de resto, quer no sistema francês quer no sistema britânico, não define o direito como o tribunal. O tribunal, para decidir o caso, vai definir o direito aplicável ao caso concreto, a administração vai pegar no direito e vai satisfazer uma necessidade coletiva para a administração; o direito é um meio, não é um fim como é o tribunal.
Esta realidade aproxima também a questão dos poderes do lado francês, mas do lado britânico há que considerar que desde do início do estado social começaram a surgir órgãos administrativos- administrative tribunals- que são órgãos da administração que têm poderes de execução das suas decisões.
3- Tribunais
Quanto aos tribunais, também aqui temos elementos contraditórios em ambos os sistemas. No lado do sistema francês é a partir dos finais do século XIX e no início do século XX que aqueles órgãos administrativos especiais controlavam a administração se passaram a transformar em verdadeiros tribunais. (Isto aconteceu em 1904 em Espanha e em 1906/1907 em Itália). No sistema francês os tais tribunais começaram como órgãos da administração ,mas vão, com o século XX, a pouco e pouco ou em resultado de uma lei, se jurisdicionalizado.
Do lado britânico já havia normas, havia poderes especiais para a administração, surgindo, em primeiro lugar, os tribunals e esses tribunals eram órgãos da administração que tinham poderes de executar as suas decisões nos termos dos respetivos estatutos e que também tinham poderes de julgamento. Mas esta ideia de atribuir poderes de julgamento ao órgão administrativo é uma ideia que contraria a lógica do estado social. Vai-se dizer que a última palavra no julgamento de um litígio entre administração e um particular deve caber a um tribunal. Deve caber a um court. No Reino Unido, por já existir direito administrativo, já haver poderes para certas autoridades administrativas, vão ser criados os tribunais administrativos de primeira instância. Primeiro chamam-se King courts, depois passam a Queen courts e em seguida a administrative courts e estes são os verdadeiros tribunais administrativos, ou seja, surgem no Reino Unido órgãos especializados para julgar a administração, órgãos estes que existem apenas na primeira instância. Isto leva ao surgimento do contencioso administrativo também no Reino Unido, porque se a última palavra cabia ao tribunal, então era preciso criar um mecanismo processual, uma ação que permitisse controlar os atos dos tribunals. Este Tribunal de primeira instância funciona, não em relação a todas as decisões administrativas, mas relativamente àquelas que são as mais importantes e aquelas que são as mais numerosas.
Isto aproxima os sistemas, mas também os diferencia porque, no quadro do sistema francês, tal como no germânico, italiano, espanhol e português, passa a haver dualidade de jurisdições. Há uma jurisdição dos tribunais comuns (tribunais de primeira instância, tribunais da relação e o Supremo Tribunal de Justiça) e há jurisdição dos tribunais administrativos que têm na base os tribunais administrativos de círculo (os tribunais centrais administrativos e o Supremo Tribunal administrativo). Ou seja, não há apenas especialização dos tribunais, há uma jurisdição especial enquanto jurisdição separada. É uma jurisdição de um tribunal que se integra no poder judicial, mas é uma jurisdição completa.
Concluindo, entre os dois sistemas existem substanciais diferenças, apresentadas pelo Professor Diogo Freitas do Amaral no Curso de Direito Administrativo explicando que as maiores divergências são, como vimos:
(a) quanto à organização administrativa- um é centralizado (sistema francês) e o outro descentralizado (sistema britânico);
(b) quanto ao controlo jurisdicional da Administração- um pertence aos tribunais comuns (sistema britânico) e o outro aos tribunais administrativos (sistema francês);
(c) quanto ao direito regulador da administração- no sistema britânico é o direito comum e o no sistema francês é o direito administrativo.Bibliografia:
- PEREIRA DA SILVA, VASCO , O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2016;
- DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018.
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