Desconcentração e Descentralização da Administração
A revolução francesa, teve um papel decisivo no surgimento do Direito Administrativo. A primeira coisa que os revolucionários fizeram, foi instaurar o Estado de Direito que impusesse a democracia, na qual afirmavam uma completa e integral divisão de poderes. No entanto, não foi de facto a realidade. Pelo que ainda que defendessem a separação de poderes, verificou-se, ainda por muitos anos, um controlo superior por parte da Administração.
A separação de poderes que existia
no Estado de direito liberal não é a mesma que temos atualmente. A Constituição
da República Portuguesa, expressa enquanto fundamento do Estado de direito
democrático no seu artigo 2º o princípio da separação de poderes e
interdependência dos órgãos de soberania no artigo 111º/1 e 288º/j).
Atualmente o princípio da separação
de poderes desdobra-se em duas dimensões: uma dimensão negativa e outra
positiva, segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, nas suas lições.
A dimensão negativa consiste na
herança do Estado liberal e impõe as funções dos órgãos de poder político, de
modo que apenas possam atuar dentro da sua competência.
A dimensão positiva da separação de
poderes trata-se de uma organização do exercício das funções do Estado exigindo
uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público aferida por
ideias de aptidão, responsabilidade e legitimação. Ou seja, as funções do
Estado são distribuídas tendo em conta os órgãos mais adequados para tal.
Assim, no âmbito da separação de poderes, o exercício da função jurisdicional,
é segundo o art.202º/1 CRP, competência dos tribunais, uma vez que estes são
imparciais e independentes ao contrário dos órgãos administrativos.
O Professor Vasco Pereira da Silva
debruça-se bastante sobre a psicanalise do Direito Administrativo. E um dos
dois grandes traumas deste direito tem origem exatamente no seu nascimento, na
revolução francesa, onde era perpetuada a separação de poderes. No entanto, os
revolucionários acabaram por proibir o controlo dos tribunais sobre a administração,
não se cumprindo o que tanto defendiam. Assim, podemos caracterizar este
sistema como concentrado e centralizado. Concentrado porque existe um foco de
decisão no quadro da administração e centralizado porque temos apenas uma
pessoa coletiva pública com efetivo poder.
Neste trabalho vou então focar-me
na caracterização e distinção dos sistemas descentralizados e desconcentrados.
Desconcentração da Administração
Inevitavelmente teremos de nos
debruçar primeiro sobre o que é a concentração. Tanto o sistema de concentração
como o sistema de desconcentração dizem respeito à organização administrativa
de uma determinada pessoa coletiva pública.
A concentração consiste num sistema
no qual o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para
tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e
execução das decisões do superior.
Assim, a desconcentração remete
para um sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou
vários órgãos subalternos, mas sempre sob a supervisão do órgão superior. Deste
modo, a desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de
competências, conferindo poderes decisórios a outras entidades.
Em Portugal o artigo 267º/2 CRP
regula uma desconcentração administrativa, não obstante, à inevitável direção
de certos órgãos. Pelo que, tal como defende o Professor Diogo Freitas do
Amaral, não existem Estados completamente concentrados ou desconcentrados, será
sempre uma mistura na medida do possível.
Pela Constituição da República
Portuguesa é possível reconhecer no artigo 199º/d) e 271º/2 e 3, a ideia de
hierarquia administrativa, não obstante, contudo, à existência de uma delegação
de poderes, regida nomeadamente pelo Código de Procedimento Administrativo,
matéria que abordarei mais tarde neste
trabalho.
Vantagens e desvantagens da
desconcentração
Uma das vantagens da
desconcentração de poderes passa pelo aumento da eficiência dos serviços
públicos. Pelo que se torna mais rápida a resposta aos pedidos dirigidos à
administração e até mesmo uma maior qualidade devido à especialização
consequente de funções derivada desta repartição. Ou seja, com o aumento de
órgãos com funções administrativas, há uma maior possibilidade de
especialização de determinados serviços pelo que permite uma maior qualidade e
rapidez na sua concretização.
Para além disso, liberta os
superiores da responsabilidade de algumas decisões de menor relevância, criando
condições para que se concentrem na resolução de questões de maior dificuldade
que lhes ficam reservadas e que são mais exigentes.
No entanto, existem sempre
inconvenientes. Inconvenientes estes que residem sobretudo nos riscos de
multiplicação de centros decisórios, por vezes sem adequada preparação. Isto é,
aumenta-se a divisão do trabalho e a especialização de pessoas para o serviço,
mas por vezes surgem sobreposições de funções e contratempos daqui derivados.
Pelo que aquilo que pode ser deveras vantajoso, também pode ser a receita ideal
para o caos, quando mal organizado.
Espécies de desconcentração
Existem várias modalidade de
desconcentração. Modalidades estas que podemos distinguir à luz de três
critérios: o nível, o grau e a forma.
Quanto ao grau temos: o absoluto
onde a desconcentração é tão intensa que os órgãos subalternos acabam, por se
tornar órgãos independentes. Temos também a desconcentração relativa,
que consiste numa desconcentração menos intensa onde se mantém a subordinação
dos subalternos aos poderes do superior. Ou seja, há uma coexistência entre o
descongestionamento de poderes e a hierarquia.
Por fim, quanto ao nível.
Este distingue-se entre central e local e diz respeito aos órgãos e
serviços do Estado que exercem competência extensiva em todo o território
nacional ou aqueles que exercem este tipo de serviço a nível regional, por
exemplo, as autarquias locais.
Quanto à forma, existe a
originária e a derivada. A originária é aquela que decorre da lei. Já a derivada
carece de previsão legal expressa e só se verifica com um ato específico
praticado pelo superior para esse efeito, corresponde à delegação de poderes.
A delegação de poderes é segundo, o
Professor Diogo Freitas do Amaral, um ato pelo qual um órgão da administração,
normalmente competente para decidir sobre dada matéria, permite que um outro
órgão pratique atos dessa mesma matéria. É necessário, no entanto, que a lei
assim o preveja. Esta é chamada de “lei
de habilitação”. É o que acontece, por exemplo, nas autorizações legislativas.
A Assembleia da República é por excelência um órgão normalmente competente que
pode delegar poderes na área de competência relativa. Ou seja, matéria do
art.165º CRP que são elegíveis, ao Governo, de modo que este possa igualmente
legislar sobre tal enquanto órgão eventualmente competente.
Portanto, é necessário uma norma
habilitante; existência de dois órgãos, um competente e outro eventualmente
competente e um ato de delegação. Estes são os três requisitos para a delegação
de poderes.
O código de Procedimento
Administrativo, regula a delegação de poderes, no seu artigo 44º. Estabelece de
facto, alguns requisitos exigíveis a estes atos da Administração. Quanto ao
conteúdo, o artigo 47º/1 CPA estabelece que no ato de delegação, o órgão delegante
deve especificar os poderes que são delegados ou atos que o delegado pode
praticar. Quanto à publicação desta delegação (art.47º/2 CPA) é exigida a
publicação no Diário da República. A falta de um destes requisitos gera
ineficácia da delegação.
Descentralização da Administração
Primeiramente, a centralização e a
descentralização recaem sobre várias pessoas coletivas ao mesmo tempo. Isto é,
na centralização temos um sistema onde todas as atribuições administrativas (os
fins da administração) são conferidas a um dado Estado por força da sua lei. E
por sua vez, a descentralização corresponde a um sistema de distribuição. Isto
é, não temos apenas a administração conferida ao Estado, mas também a outras
entidades.
A concentração/desconcentração dizem
respeito à unicidade ou pluralidade de pessoas coletivas públicas, ao passo que
a centralização/descentralização se referem à repartição de competências pelos
diversos graus da hierarquia no interior de cada pessoa coletiva pública. Mas
isto é no plano juridico. No caso do plano juridico temos conceitos absolutos e
puros. Ou é uma coisa ou é outra.
Existe também um plano
político-administrativo. Neste plano temos conceitos relativos pelo que pode
ser mais ou menos centralizado/descentralizado, é uma questão de grau. No plano
político-administrativo, os conceitos assumem uma função diferente. Dir-se-á
que há centralização sob ponto de vista político-administrativo, quando os
órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos
do Estado; quando devem obediência ao governo ou ao partido único; ou quando se
encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa.
Haverá, por sua vez, descentralização em sentido político-administrativo quando
os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas
populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas
atribuições e competências e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de
tutela administrativa. Assim, a descentralização em sentido
político-administrativo coincide com o conceito de autoadministração.
Deste modo, esta distinção passa
pelo facto de que a descentralização jurídica pode na prática constituir um “véu
enganador” que recobre a realidade de uma forte centralização na vertente
político-administrativa. Foi o que se sucedeu em Portugal durante a vigência da
Constituição de 1933.
Atualmente Portugal tem uma
descentralização em sentido jurídico, mas temos um novel muito menor de
descentralização no sentido político-administrativo.
Vantagens e desvantagens da
descentralização
Existem várias vantagens da
descentralização administrativa, por exemplo, a maior eficiência, maior
democraticidade possibilitada pela proximidade das pessoas coletivas públicas
aos problemas concretos, especialização administrativa, facilitação da participação
dos interessados na gestão da administração e a limitação do poder público
através da sua repartição por uma multiplicidade de pessoas coletivas.
No entanto, como sempre para haver
algo de bom é necessário existir pontos negativos que nos permitem dar valor
aos positivos. A descentralização também tem alguns inconvenientes.
Nomeadamente o facto de gerar descoordenação no exercício da função administrativa,
isto é, uma proliferação de centros de decisão. Abre, também, a possibilidade
de um mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas
que podem não ter a formação necessária para tal. O que é de facto previsível,
quando se tem 308 municípios e mais de 3 mil freguesias, havendo assim um
grande número de autarquias que levam a estes problemas. Traduzindo-se em
dificuldades de controlo e riscos de ineficiência.
O princípio da descentralização
decorre do artigo 267º/2 CRP. E trata-se nomeadamente, do caso das regiões
autónomas (artigos 225º/3 e 228º CRP). Neste caso, as pessoas coletivas
integradas na Administração existem por forças constitucionais, tal como acontece
com as Universidades Públicas. No entanto, há casos em que a sua existência
depende do legislador, é o caso da Administração Direta e Indireta do Estado,
que dependem dele de alguma forma. Mas é necessário atribuição pela lei a estas
pessoas coletivas que exercem a função administrativa.
Modalidades de descentralização
Estas podem distinguir-se quanto à
forma e ao grau de descentralização.
Quanto à forma, pode ser territorial
como é o caso das autarquias locais, institucional que dá origem a
empresas públicas, ou associativa, que é o caso das associações
públicas.
Para o Professor Freitas do Amaral,
esta terminologia não será a mais correta. Prefere adotar o termo
“descentralização” apenas para a descentralização territorial, sendo que os
outros dois tipos são formas de “devolução de poderes”. Pelo que no seio desta
doutrina, descentralização em sentido estrito é apenas a descentralização
territorial.
Quanto ao grau podemos ter os seguintes:
- Uma simples atribuição de personalidade jurídica de direto privado. Sendo esta uma forma embrionária de descentralização. É o caso das autarquias locais.
- Uma atribuição de personalidade jurídica de direito público, e portanto, com verdadeira descentralização administrativa. É o caso do art. 267º/2 CRP, quando dispõe que a descentralização administrativa será estabelecida por lei
- Uma atribuição de autonomia administrativa;
- Uma atribuição de autonomia financeira;
- Uma atribuição de faculdades regulamentares;
- E por fim, podemos ter uma atribuição de poderes legislativos próprios, pelo que se resume a uma descentralização política – autogoverno.
Quais os limites para a
descentralização?
O Professor Diogo Freitas do
Amaral, defende que a descentralização tem de ter alguns limites.
Nomeadamente três tipos:
- Limites a todos os poderes de administração, e por isso também aos poderes das entidades descentralizadas;
- Limites à quantidade de poderes transferíveis para estas entidades;
- Limite ao exercício dos poderes transferidos.
Sem estes limites, estaríamos muito
provavelmente entregues a um caos administrativo, provocando ilegalidades, má
administração e negligência quanto aos direitos dos particulares e à sua
proteção.
Quando se fala em “limites a todos
os poderes da administração”, refere-se a situações como a definição de
competências das autarquias pela lei, o princípio da legalidade do qual a
constituição obriga as autarquias a cumprir e que imponha às autarquias o
respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares.
No segundo tipo de limites
mencionado, falamos sobretudo do artigo 267º/2 CRP, na medida em que este
artigo define a forma de descentralização, estando assim estabelecido por lei.
O último tipo de limite resulta da intervenção do Estado na gestão das autarquias,
sendo aqui particularmente importante a intervenção na tutela administrativa.
Tutela administrativa
Tutela administrativa consiste no
conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de
outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua
atuação. Assim, é necessário que se verifiquem os seguintes pressupostos: a
pessoa tutelar e a pessoa tutelada, onde uma delas é uma pessoa coletiva
publica, tal como, na maioria das vezes, é igualmente a pessoa tutelada, mas
nada o impede de ser uma pessoa coletiva privada.
Os poderes de tutela administrativa
são poderes de intervenção na gestão da pessoa coletiva, e o fim desta
tutela é precisamente assegurar que a entidade tutelada cumpra os parâmetros da
lei de forma conveniente à persecução dos interesses públicos.
Marcello Caetano considerava que o
fim da tutela administrativa era coordenar os interesses próprios da entidade
tutelada com os do órgão tutelar. De outra prespetiva, o professor Diogo
Freitas do Amaral considera que a ideia de coordenação de interesses leva a um
grau excessivo da intervenção do Estado na vida das entidades descentralizadas.
Não podemos, no entanto, confundir
a tutela com o controlo jurisdicional da administração ou com uma hierarquia. A
tutela administrativa traduz-se numa relação entre duas pessoas coletivas
diferentes, não havendo uma hierarquia. Não será também nenhum tipo de controlo
jurisdicional pois é feito pela Administração e não por tribunais. Não será
sequer nenhum tipo de controlo interno de Administração, pois é, como já foi
dito, uma relação entre duas pessoas coletivas e não um controlo de uma sobre a
outra.
Em suma, podemos dizer que a grande
diferença entre estas duas modalidades é que a descentralização foca-se nas
entidades e na criação destas pelo Estado, enquanto a desconcentração foca-se
na sua hierarquia em relação aos órgãos e as respetivas competências. Existem
autores que afirmam que a forma de distinção entre estas relaciona-se com o
facto de que na descentralização administrativa reporta-se à divisão de atribuições
entre pessoas coletivas e a desconcentração consiste na repartição de
competências por órgãos de cada pessoa coletiva.
Bibliografia:
- Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 4ª edição. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2015.
- Sousa, Marcelo Rebelo de. Lições de Direito Administrativo. Vol. I. Lisboa, 1994/95.
- Apontamentos das aulas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva
Legislação:
®
Constituição
da República Portuguesa.
®
Código
de Processo Administrativo.
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