Concentração e Desconcentração - A delegação de poderes

• Traços gerais

    Quer a concentração como a desconcentração correspondem a sistemas que se referem à organização administrativa de uma entidade pública específica, excluindo qualquer relação direta entre o Estado e outras entidades públicas, na medida em que é uma questão colocada apenas e somente dentro do Estado ou dentro de uma entidade pública.

    Estes sistemas têm como base uma organização vertical dos serviços públicos, que se concretiza, no fundo, na ausência ou existência de distribuição vertical de competências entre os diversos graus de hierarquia. 

    A concentração de competência implica que o superior hierárquico mais elevado seja o único órgão competente para poder tomar decisões, limitando os subalternos a outras funções, nomeadamente, à preparação e execução das decisões daquele (superior hierárquico).

    A desconcentração de competência, por sua vez, trata-se de um sistema em que o poder decisório é repartido entre várias pessoas, designadamente entre o superior hierárquico e um ou vários órgãos subalternos. De notar, que este ou estes órgãos subalternos ficam sujeitos à direção e supervisão do superior hierárquico. 

    Importa, desde logo, referir que não há, propriamente, um sistema de concentração ou desconcentração em sentido puro, já que a realidade demonstra a existência de sistemas mais ou menos concentrados e mais ou menos desconcentrados. 

 

    Antes de prosseguir com a abordagem, é relevante saber distinguir a centralização e descentralização administrativas da concentração e desconcentração, uma vez que estas consistem na existência ou no reconhecimento de PC públicas e autónomas, distintas do Estado. 

• Quais são as vantagens e desvantagens da desconcentração?

    A primeira vantagem terá de ser, naturalmente, o aumento de eficiência dos serviços públicos, seguida de uma maior rapidez no que toca a responder a solicitações dirigidas à administração publica.

    A desconcentração proporciona uma qualidade de serviço superior, na medida em que viabiliza a especialização de funções. Por fim, acaba por facilitar as funções dos superiores hierárquicos, no sentido em que os liberta da tomada de decisões de menor relevância, fazendo com que se ocupem com as questões de maior importância e responsabilidade. 

 

    Como em tudo, há sempre aspetos negativos a aferir, e no caso da desconcentração, esta, devido à multiplicidade de centros de decisão que cria, por ser incompatível com uma atuação harmoniosa, coerente e concentrada. 

    Mais ainda, a especialização suprarreferida tende a gerar uma certa desmotivação nos subalternos, na medida em que se transforma, na prática, numa redução no âmbito das suas atividades/funções. 

    Por fim, há que se ter em consideração as funções e responsabilidades que são atribuídas aos subalternos, na medida em que, se estes se encontrarem mal preparados ou incapazes de todo de as realizar, tenderá a verificar-se uma diminuição de qualidade do serviço, o que, prejudicará, por sua vez, a confiança e os interesses dos particulares, bem como a existência de uma boa administração. 

   Contudo, de enfatizar que a tendência atual é a de favorecer/desenvolver a desconcentração.

• Tipos de desconcentração

    Determinam-se de acordo com três critérios, sendo estes: níveis, graus e formas de desconcentração. 

    Ora, no que aos seus níveis diz respeito, podemos ter uma desconcentração a nível central e a nível local. 

    Por sua vez, respeitante aos graus da desconcentração, esta pode ser absoluta, no caso de ser de tal forma intensa que provoca uma transformação, na medida em que os órgãos subalternos passam a ser órgãos independentes, ou relativa, sendo que, neste caso, trata-se de uma desconcentração menos intensa, mantendo uma subordinação dos subalternos aos poderes dos seus superiores hierárquicos.

    Relativamente às formas, a desconcentração pode ser, por um lado, originária e, por outro, derivada, sendo que no primeiro caso decorre diretamente da lei e, no segundo, só se concretiza mediante um ato específico praticado pelo superior hierárquico nesse sentido. 

    Na verdade, a desconcentração derivada traduz-se numa figura bastante importante no âmbito do direito administrativo, também conhecida, como delegação de poderes. 

 

• Delegação de poderes

    Pode acontecer, a propósito desta figura, que a lei, ao atribuir a competência normal a um órgão para a prática de determinados atos, permita que esse mesmo órgão delegue noutro parte dessa competência. 

    Relativamente a este assunto, vem o professor Freitas do Amaral dizer, que "a delegação de poderes é o ato pelo qual um órgão da administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria", conforme consta do art. 44º/1 do CPA. 

    É necessário, naturalmente, cumprir com alguns requisitos, nomeadamente:

• Tem de haver a chamada "lei de habilitação", isto é, a lei deve prever expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro. De notar, que só é possível haver delegação de poderes se esta for com base na lei, na medida em que a própria CRP determina que "nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, excetuando os casos expressamente previstos na CRP e na lei", nos termos do art. 111º/2 da CRP.

• Tem de haver dois órgãos ou um órgão e um agente, da mesma PC ou de dois órgãos de PC públicas diferentes, dos quais seja o órgão normalmente competente, o delegante, e o outro, o órgão eventualmente competente, o delegado; 

• A par disto, exige-se, ainda, a prática do ato de delegação propriamente dito.

 

    Importa, agora, saber distinguir os tipos de habilitação para a prática de poderes e as espécies de delegação de poderes em si. A habilitação pode ser genérica ou específica. 

    Na primeira situação, a lei permite que determinados órgãos deleguem alguns dos seus poderes noutros órgãos sempre que assim o entenderem, pelo que uma só lei de habilitação é suficiente para servir de base a todos e quaisquer atos de delegação praticado entre os mesmos. Esta situação encontra-se prevista no art 44º/3 e 4 do CPA: "delegação do superior no seu imediato inferior hierárquico; delegação do órgão principal no seu adjunto ou substituto; delegação dos órgãos colegiais no seu presidente."

  No que a esta matéria diz respeito, deve ser destacado um limite importante imposto por lei, consagrado no artigo 44º/3 in fine CPA, o qual prevê que só podem ser delegados poderes para a prática de atos de administração ordinária. 

• Espécies de delegação de poderes: 

    A delegação de poderes pode ser: ampla ou restrita; específica ou genérica; pode tratar-se de uma delegação hierárquica. 

    O primeiro critério a se ter em consideração é o da extensão da delegação, sendo que, de acordo com este, a delegação pode ser ampla, se o delegante delegar uma grande parte dos seus poderes, ou restrita, se o delegante apenas delegar uma pequena parte dos seus poderes. 

    Note-se, que, atualmente, não é possível admitir uma delegação total de poderes, uma vez que tal situação seria aceitar que o delegante renunciasse ao desempenho do seu cargo, mantendo dele apenas as honras e o vencimento, sendo que algumas competências são mesmo indelegáveis por determinação da lei e sua natureza. 

    Relativamente ao objeto da delegação, podemos ter uma delegação específica, que implica a prática de um ato isolado, o qual, assim que praticado, faz caducar a delegação, de acordo com o art. 50º/b CPA e, por outro lado, podemos ter uma delegação genérica, a qual comporta uma pluralidade de atos. 

    Releva referir, também, a existência de algumas situações em que se verifica uma delegação hierárquica, como é o caso de uma delegação de poderes de um superior hierárquico num seu subalterno, e, por conseguinte, uma delegação não hierárquica. 

    No que à figura de delegação de poderes em si diz respeito, esta corresponde ao primeiro grau desta espécie de processo, sendo que podemos ter, também a subdelegação de poderes, já num 2º e 3º graus, consoante o número de subdelegações praticadas. 

  

• Traços gerais da delegação de poderes

    Esta figura jurídica encontra-se prevista nos artigos 44º a 50º CPA. 

    Como se caracteriza, em geral, o regime jurídico da delegação de poderes? Sobre isto, teremos que abordar algumas questões importantes, as quais, consistem, no fundo, nos principais traços desta figura jurídica, designadamente: os requisitos do ato de delegação, os poderes do delegante, os requisitos dos atos praticados por delegação, a natureza dos atos do delegado, a extinção da delegação e, por fim, o regime jurídico da subdelegação de poderes.

• Requisitos do ato de delegação: 

    Ora, nos termos do art 47º/1 CPA, o órgão delegante deve especificar os poderes que são delegados ou os atos que o delegado pode praticar, pois é através desta especificação que se poderá saber se estaremos a lidar com uma delegação ampla ou restrita, genérica ou específica. 

    É fulcral que a descrição dos poderes delegados seja feita de forma afirmativa e não negativa. 

    Dentro da competência dos órgãos administrativos, alguns poderes podem ser delegados, ao passo que   outros, pelo contrário, são considerados não delegáveis. 

    Em caso de dúvida, a interpretação do ato de delegação deve ser na direção de excluir os poderes que não podem ser delegados. Além disso, a especificação dos poderes delegados requer a indicação da norma que concede esses poderes, bem como da norma que autoriza a própria delegação, conforme consta do art. 47º/2,2ª parte do CPA. 

 

    Não esquecer a fase da publicação, a qual deve ser realizada no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública, bem como no sítio institucional da internet, de acordo com o que consta do art 47º/2 e 159º do CPA, sob pena de gerar ineficácia do ato de delegação.

    Importa referir, que a falta dos requisitos quanto ao conteúdo da delegação de poderes pode gerar a invalidade do ato de delegação. 

 

• Poderes do delegante

    Já percebemos que têm de estar reunidos certos requisitos para que um ato de delegação de efetive, mas cabe também esclarecer a posição daquele que efetivamente delega os poderes, em específico, importa saber a posição deste após proceder à delegação. 

    Alguns autores, entre eles, o professor Marcello Caetano, entendem que o delegante e o delegado devem estar dotados de competência simultânea relativamente às matérias que foram objeto da delegação, podendo, assim, cada um deles praticar um ato relacionado com esse objeto.

    Por outro lado, há quem defenda uma tese diferente, em especial, o professor Freitas do Amaral, que discorda com a existência de uma competência simultânea, no sentido em que defende não fazer sentido que o delegante atribua poderes ao delegado para, depois, continuar a poder exercê-los como se não os tivesse delegado. Não seria condizente com o propósito da existência da delegação de poderes e não seria conveniente ou prático para um bom funcionamento da administração. 

    Segundo esta linha de pensamento, o delegante tem a faculdade de avocação de casos concretos que se inserem no âmbito da delegação conferida.

    De acordo com o art 49º/2 CPA, o delegante tem o poder de dar ordens, diretivas ou instruções ao delegado relativamente à forma como deverão ser exercidos os poderes delegados, uma vez que a totalidade da função continua a ser da sua responsabilidade. 

    Diante de uma delegação hierárquica, o delegante dá ordens, isto é, orienta o delegado por via de ordens (comandos específicos). Contudo, perante uma delegação não hierárquica o delegante já só poderá emitir diretivas, as quais acabam, em última análise, por se traduzir no poder de superintendência por parte do delegante. 

    Uma pequena nota: atualmente o delegante pode revogar atos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação - art 49º/2 CPA. Em algumas leis especiais, o delegante tem mesmo o direito de ser informado dos atos que o delegado for praticando ao abrigo da delegação. 

 

• Requisitos dos atos praticados por delegação: 

    Os atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação devem obediência estrita aos requisitos de validade que constam da lei, sob pena de se incorrer em ilegalidade. 

    Ao abrigo da delegação, existe um dever de obediência estrita àqueles que são os requisitos exigidos por lei para que os atos praticados pelo delegado sejam válidos.

    Mais ainda, a legalidade destes atos administrativos depende, não só, da reunião exigida dos requisitos dos atos praticados por delegação, mas também da existência, validade e eficácia do ato de delegação em si.

    Quer isto dizer, então, que os atos praticados pelo delegado devem obedecer aos requisitos exigidos por lei, os genéricos e aos requisitos específicos do tipo legal de ato a ser praticado. Porém, isto não é suficiente por si só, sendo ainda necessário mencionar explicitamente que o ato em questão está a ser praticado por delegação, ou seja, que se está a atuar em função do regime de delegação de poderes. Por essa razão, deve proceder-se à identificação daquele que é o órgão delegante em questão, à luz do art 48º/1 e 151º/1, al. a) do CPA. 

 

    Por que é que este requisito é importante? Na verdade, este é relevante, na medida em que pode ter influência na decisão relativamente à impugnação adequada para contestar a validade de um ato, especialmente para particulares que a queiram questionar. 

    A verdade, é que se um ato referir que a sua prática se baseia numa delegação de um órgão competente para a prática de atos definitivos pode ser imediatamente impugnável, ou seja, pode ser logo contestado perante um tribunal administrativo.

 

    Importa, agora, abordar um pouco a figura dos particulares no seguimento desta questão, na medida em que nos cabe esclarecer se, porventura, têm algum tipo de proteção legal. Ora, se, na eventualidade, de um particular ser induzido em erro e acreditar numa delegação que afinal não existe, porque o delegado referiu expressamente uma delegação inexistente, por exemplo, como resolveríamos esta situação?

    Conforme consta do art. 48º/2 do CPA, os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos devido à falta ou imprecisão das menções relacionadas com a delegação de poderes. Mais ainda, do art. 60º/4 do CPTA decorre que qualquer eventual erro ou omissão referentes à existência de delegação de poderes não pode ser usado contra o interessado. O ato será apreciado na instância em que se inserir consoante as referências que foram efetivamente feitas.

    Nos termos do art 44º/5 do CPA, os atos do delegado são atos definitivos, na mesma medida em que seriam se fossem praticados pelo delegante. 

 

    Levantam-se algumas dúvidas na articulação do regime presente no art 199º/2 do CPA, que refere que o recurso dos atos do delegado para o delegante só se pode dar se estiver expressamente previsto na lei, com o disposto no art. 49º/2 do CPA. Este prevê a competência para anular, revogar ou substituir, com caráter de princípio geral, esses mesmos atos. 

    Antes de mais, os atos praticados pelo delegante encontram-se previstos no art. 44º/5 CPA. Releva articular os regimes, na medida em que se encontra consagrado no art 199º/2 do CPA , que o recurso contra os atos do delegado para o delegante apenas é possível de se dar se houver previsão legal expressa que o permita. Note-se, que o recurso está, em todo o caso, condicionado à existência de uma previsão legal explícita. 

    Há algumas dúvidas e incertezas referentes à relação entre este regime e as prerrogativas do delegante sobre os atos do delegado. De acordo com o art 49º/2 do CPA, este consagra como princípio geral, a competência para anular, revogar ou substituir tais atos. Entende-se, então que quando a lei atribui a um órgão o poder de revogar certos atos de forma oficiosa, os interessados também podem impugnar esses mesmos atos. Porém, esse paralelismo entre a revogação oficiosa e o recurso administrativo é modificado devido ao art. 199º/3 do CPA, o qual exige normas específicas para que os interessados possam recorrer diretamente ao delegante contra esses mesmos atos.

• Extinção da delegação

    Para se proceder à extinção da delegação devemos socorrer-nos do art. 50º do CPA. A delegação pode extinguir-se por anulação ou revogação, nos termos do art.50º, al. a), ou por caducidade sempre que a pessoa do delegante ou do delegado mudar.

• Regime jurídico da subdelegação

    Anteriormente, referiu-se a figura da subdelegação, agora cabe esclarecer um pouco o que é então efetivamente. Entende-se que, salvo disposição em contrário, qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar - 46º/1 CPA. Passa a haver uma habilitação genérica permissiva de todas as subdelegações de 1º grau. 

    Quanto às de 2º e 3º graus, e subsequentes, nos termos do art 46º/2 do CPA, a lei prevê que, salvo em disposição em contrário ou reserva expressa do delegante ao subdelegante, se deve dispensar a autorização prévia do delegante e a do delegado, entregando-as à livre decisão do subdelegado.

 

Bibliografia 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018.

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015. -- «Direito do Procedimento Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2016

Ariana Paiva, subturma 11, TB