Conceito de interessados e contrainteressados (Bruna Martins)

 Conceito de interessados e contrainteressados

O procedimento administrativo é toda a realidade que vai conduzir à tomada de uma decisão sobre toda a atividade administrativa seja ela qual for. É o modo de como tomar uma decisão, quais as regras a que está submetida, os passos que tem de dar, ou seja, regulação da atuação administrativa.

O procedimento administrativo é uma plataforma onde se projetam interesses, juridicamente, relevantes, quer provenientes dos particulares, quer decorrentes do interesse público. Frequentemente esses interesses são contraditórios dada à complexidade, cada vez maior, da vivência em sociedade. Caberá decidir no âmbito do procedimento administrativo, quais as posições que devem prevalecer. Para tal, será imperativo abrir, na formulação do agir administrativo, um espaço de participação dos interessados. Quanto mais informação estiver disponível, maior é a probabilidade de se produzir a decisão mais correta para determinado caso concreto.

O Código do Procedimento Administrativo permite, através de diversos mecanismos, a participação dos interessados, enquanto titulares de interesses, no âmbito do procedimento. Como explicita o disposto no Art.65º/2 do CPA “consideram-se interessados no procedimento os sujeitos da relação jurídica procedimental referidos nas alíneas b), c) e d) do número anterior que como tal nele se constituam”. Considerando ainda simultaneamente os títulos de legitimação previstos no Art.68º do mesmo diploma legal, interessados serão os sujeitos que detenham uma legitimidade procedimental fundada numa posição jurídica, a quem são reconhecidas garantias do procedimento administrativo. 

A audiência dos interessados é o corolário do princípio da participação (Art.12° CPA), mas também do direito consagrado no artigo 267°/5 da CRP. O modo como este direito deve ser respeitado e exercido, está regulado nos artigos 121° a 125° CPA.

Definido então o conceito de interessados analisaremos prontamente o conceito de contrainteressado. Ora, nos termos do artigo 57.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, são havidos como contrainteressados todos aqueles a “quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. E ainda nos termos do Art.68º/2 do mesmo diploma “são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem a prática do ato pretendido possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.”

O mencionado artigo 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é alvo de imensas doutrinas e interpretações. O referido artigo identifica dois tipos de pessoas para a categoria de contrainteressado: as que são diretamente prejudicadas pelo ato de impugnação e as que têm um interesse legítimo na manutenção do ato impugnado. 

Francisco Paes Marques à pergunta se se podem considerar os contrainteressados partes do processuais responde negativamente, considerando que não fazem parte da relação material controvertida, ainda que sejam demandados na ação e estejam do lado passivo no processo. 

Este afirma que apenas o Art.10º/1 do CPTA respeita qua tale à legitimidade processual, excluindo o Art.57º.  Francisco Paes Marques afirma: “(...) apesar de o critério legitimante do acesso dos contra-interessados ao processo estar implicitamente subjacente ao artigo 57.º, é antes o artigo 10.º, in fine, que nos responde directamente a esta questão. Apesar de a lei não o declarar expressamente, o contra-interessado tem de ser titular de uma posição substantiva, ou seja, para utilizar a terminologia adoptada pela Constituição e restante legislação nacional, titular de um direito ou interesse legalmente protegido (artigo 268.º, n.º 1, CRP).(...) Especificamente no caso dos contra-interessados, a norma jurídica que lhes confere legitimidade não é, contudo, suficiente, pois esta tem de ser invocada como contra-título em face dos termos em que o autor formulou a sua pretensão.” 

Então conclui que “Os contra-interessados não têm de ser necessariamente sujeitos formais do acto administrativo impugnado. Do que se trata é, substancialmente, de uma colisão de interesses privados que decorre do programa normativo multipolar.”

Partindo da posição do professor José Carlos Vieira de Andrade, integra a posição de contrainteressado todo aquele que tenha interesse em que não se dê provimento à ação administrativa. Este defende não haver dúvidas quanto à qualificação dos contrainteressados como verdadeiras partes no processo.

O professor Mário Aroso de Almeida e o professor Paulo Otero defendem que a posição de contrainteressado não trata apenas questões necessariamente prejudiciais, mas sim dos casos em que há uma afetação da esfera jurídica de determinados sujeitos, seja ela benéfica ou não, referindo que o devido artigo deve ser interpretado de forma ampla.

Mário Aroso de Almeida afirma “(…) o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm o direito de não ser deixados à margem do processo em que se discute a subsistência ou a introdução na ordem jurídica que lhes diz respeito. Trata-se, pois, de assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica a ele se propõe a introduzir efeitos. Ora, daqui não decorre necessariamente a titularidade de um interesse contraposto ao do autor da ação.”. 

Na sua ótica, o CPTA definiu apenas como contrainteressados aqueles que possam ser prejudicados ou tenham interesse na manutenção do ato, mas na prática, o universo de contrainteressados é muito mais amplo. 

Paulo Otero expõe o seguinte: “Por outro lado, sempre que uma eventual sentença de provimento do recurso ou os atos de execução dessa mesma sentença se traduzam numa alteração do escalonamento hierárquico ou da posição relativa dos diversos candidatos, a verdade é que estamos aqui perante a produção direta de efeitos na esfera jurídica de todos os candidatos ou concorrentes abrangidos, circunstância esta que justifica por parte destes a titularidade de um interesse de intervenção processual como contrainteressados.”. Este autor diz ainda que a importância da intervenção processual dos contrainteressados funda-se "em razões de natureza subjetiva – para defesa da posição jurídica material que para eles resulta do ato impugnado e que será lesada com a procedência da ação – e objetiva – funciona como instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado e do efeito útil da decisão anulatória, garantindo a composição definitiva do litígio.” 

Os professores Sérvulo Correia e Vasco Pereira da Silva, defendem que os contrainteressados são verdadeiros sujeitos processuais que carecem de tutela, devendo ser protegidos pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva (Art. 20.º e 268.º/4 da CRP) e pelo princípio do contraditório (previsto no Art.3.º, n.º 3 do CPC, tem aplicação ao processo administrativo por força do Art.1.º do CPTA). O princípio do contraditório assegura que as partes devem ser sempre ouvidas sobre as questões suscitadas ao longo do processo, que se estende à matéria de exceção, que possam ser determinantes para a decisão da causa e, bem ainda, antes de ser decidida qualquer questão de conhecimento oficioso. Nestes casos impõe obrigatoriamente a intervenção dos contrainteressados no processo.

Acrescentando ainda que, atendendo à posição do professor Vasco Pereira da Silva, a designação “contrainteressados” é criticável, pois estes, sendo verdadeiras partes no processo e tendo os poderes e deveres da lei, podem apresentar novos pedidos. No seu entender, estes são “sujeitos principais da relação jurídica multilateral” passíveis de intervir como tal no processo administrativo.

O professor escreve: “Menos feliz - porque mais “marcada pelos traumas de infância” me parece ser a solução encontrada para os casos de litisconsórcio necessário passivo, no caso da acção administrativa especial, em que os sujeitos processuais são tradicionalmente designados - e vão continuar a ser, segundo este código — pela infeliz denominação de contra-interessados (artigo 57.°, do Código de Processo Administrativo). Pois, aqueles «a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado» (vide o referido artigo), outra coisa não são que sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo administrativo. E, malgrado a parcimónia do legislador em regular a situação de tais sujeitos principais, julgo que a interpretação sistemática do Código obriga a considerar que os denominados contra-interessados são partes no processo, como tal, gozando dos respectivos poderes (e deveres).” 

Mais adiante completa a sua opinião dizendo: “Referente à legitimidade é também o artigo 57.° do CPTA (Contra-interessados), que qualifica como sujeitos processuais os particulares dotados de “legítimo interesse” na manutenção do acto administrativo ou, dito de outra forma, que são “directamente prejudicados” pelo provimento do pedido de impugnação. Estes particulares são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais (paradigmáticas do novo direito administrativo, sobretudo, em domínios como o urbanismo, o ambiente, o consumo, a cultura), as quais, para além da Administração e dos destinatários imediatos da actuação administrativa em causa, dão origem a uma “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado activo, outros do lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas, pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais.”

Em suma, concordando com maioria das posições expostas anteriormente, considero que os contrainteressados são intervenientes necessários no processo, isto sucede pelo facto de verem a sua situação jurídica definida pela prática de determinado ato administrativo, então têm direito a intervir no processo, não podendo ser deixados à margem deste. Devem ser vistos como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva, tanto que o CPTA distingue a participação dos contrainteressados como partes principais (Art.10º/1) da intervenção de terceiros (Art.10º/10).

bibliografia:

• Paes Marques, Francisco, Os contrainteressados na impugnação de atos de gestão urbanística, Ebook do CEJ sobre Processo Administrativo in www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_ProcessoA.pdf, 2020; (Processo administrativo (justica.gov.pt))

• Paes Marques, Francisco, Conflitos…cit., p. 555 e seguintes; p. 712 e seguintes. 

• Paes Marques, Francisco, As Relações …cit., p. 287 e seguintes; Conflitos…cit., p. 927 e seguintes.

• Otero, Paulo, “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato Final de Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares”, Coimbra, (2001), (cit. pág. 1098. / cit. pág. 1083)

• Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, (2016), (cit pág. 252-253)

• ANDRADE, José Carlos Vieira de, "A Justiça Administrativa (Lições)", 11ª Edição, Almedina, 2011

• Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2016; (cit. pág.286/372)