Comentário a uma passagem do livro “Conceito e Fundamento da hierarquia administrativa” do Professor Paulo Otero

 

 – “ (…) o dever de obediência dos subalternos assume um caráter tendencialmente ilimitado, uma vez que a ilegalidade de certos comandos hierárquicos não faz cessar o dever de obediência.”

 

Com a menção ao dever de obediência dos subalternos a um superior, o professor está certamente a referir-se à hierarquia existente entre os particulares e a Administração como entidade superior que comanda, como é conferido pelo sistema de Administração Direta.

A Administração Direta reporta-se ao “Estado-Administração”. No interior deste, o Governo é considerado o órgão superior administrativo. Assim, nesta modalidade de administração, encontramos um conjunto de órgãos administrativos e de serviços administrativos pertencentes ao Estado e que estão sujeitos ao controlo do governo. Estes realizam fins próprios do Estado e devem obediência às instruções do governo.

O Regime Jurídico da Administração Direta do Estado estabelece que a organização da Administração Pública se deve orientar pelo “princípio da unidade e eficácia da ação da Administração Pública”. Estipulando de seguida, no artigo 3º n.º 2 que “O princípio da unidade e eficácia da ação da Administração Pública consubstancia-se no exercício de poderes hierárquicos, nomeadamente os poderes de direção, substituição e revogação e nas inerentes garantias dos destinatários dos atos praticados no âmbito destes poderes.”, pelo que a hierarquia destes órgãos pressupõe a ideia de verticalidade e assenta na relação de autoridade/subordinação ou direção/obediência entre órgãos.

O poder de direção assumido pelo governo (o qual resulta Constituição da República Portuguesa, artigo 199º/d)) confere-lhe a suscetibilidade de limitar ou até mesmo de anular a margem de discricionariedade que os subalternos têm. Assim, os superiores hierárquicos gozam de um direito de obediência. Existe, deste modo, uma prevalência da vontade e a sua imperatividade.

Compreende-se, face o exposto que o modelo de organização hierárquica admite alguma desconcentração vertical de competências, de modo que permita exatamente esta relação de hierarquia entre órgãos e que possibilite a existência de superiores e subalternos. Mas subalternos podem ser titulares de competências exclusivas, artigo n.º 169º/2 do Código de Procedimento Administrativo pelo que não está limitado apenas ao que o governo “quer e manda”. 

Voltando mais diretamente à frase em si. Já vimos que no caso de Administração Direta temos um dever de obediência dos subalternos aos seus superiores visto que são órgãos fruto da desconcentração de poderes para que estes exerçam os fins do Estado-Administração. Será esta obediência de tal tamanho ilimitada que obrigue os subalternos a obedecer a ilegalidades?

É certo que o subalterno é responsável pelas suas decisões e tem com certeza, competência mental para examinar a legalidade de todas as ordens dadas pelo superior. Mas temos de ter em conta que, estando num Estado de Direito Democrático a Administração Pública está submetida à lei pelo que tem de a cumprir, não obstante, às exceções admitidas por lei como o estado de necessidade, certos atos políticos e poderes discricionários.

No entanto, há aqui divergências doutrinárias. Otto Mayer e Marcello Caetano acreditam que não compete ao subalterno interpretar e questionar a legalidade das ordens do superior hierárquico, existindo assim o dever de obediência.

Por outro lado, a corrente legalista define que são admitidas exceções ao dever de obediência, art.271º/2 CRP. O Professor Diogo Freitas do Amaral segue esta mesma corrente, no entanto, defende que a lei está acima do superior hierárquico, pelo que se for posta em causa a legalidade de uma ordem, esta pode não ser obedecida. Pelo que o subalterno não tem o dever de cumprir uma ordem que implique cometer algum ato criminoso, art.271º/3 CRP . O Professor Paulo Otero discorda, entendendo que se a ordem vier de um superior, é aceite o seu cumprimento ainda que se trate de uma ordem ilegal. O Professor Vasco Pereira da Silva defende que o dever de obediência cessa quando estão em causa direitos fundamentais ou a dignidade da pessoa humana art.133º/d CPA. Assim, perante uma ilegalidade que seja considerada grave ao ponto de ser dada como razão de nulidade, esse ato nulo também não está submetido ao dever de obediência. E assim, deixa de haver este dever de obediência, no quadro da relação de superior hierárquico e subalterno no que toca a crimes ou ilegalidades graves que colocam em risco o próprio poder de administração.

A lei não estabelece de forma expressa o controlo da legalidade das ordens recebidas do superior. Ou seja, não há competência destinada aos subalternos para fiscalizar a legalidade antes de cumprir a ordem. No entanto, é defensável que se o subalterno verificar que a ordem é ilegal, este possa recusar o cumprimento, ainda que nenhuma norma legal o diga expressamente. Contudo, se levar à prática de um crime, a Constituição, nesse caso, prevê que não deve obedecer.

Em suma, concluo que ainda que haja uma obediência inerente à Administração Direta por parte dos subalternos aos superiores, esta obediência não deve ser ilimitada. Deve constar dentro de um parâmetro que seja legal e admissível em termos constitucionais. 

 

Bibliografia

® Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 4ª edição. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2015.

® Gonçalves, Pedro Costa. Manual de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2020.

® Otero, Paulo. Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa. Coimbra: Coimbra Editora, 1992.

 

 Legislação consultada:

® Constituição da República Portuguesa

® Código de Processo Civil

® Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro – Princípios e normas a que obedece a organização da administração direta do Estado.