Breve Análise sobre o Direito de Regresso na Responsabilidade Extracontratual do Estado

O direito de regresso do Estado integra-se na perspetiva interna da sua responsabilidade extracontratual, ou seja, refere-se ao ajuste de contas que será necessário realizar entre os sujeitos responsáveis após o pagamento da indemnização. Dá-se em situações em que um cidadão cujo direito foi lesado propõe uma ação contra a Administração Pública, resultando daí no pagamento por parte desta de uma indemnização. Depois de pagar ao cidadão, a Administração Pública deve exercer o seu direito de regresso contra o agente ou funcionário público que, com dolo ou negligência grave, violou o direito do cidadão.

Este direito encontra-se consagrado na Lei 67/2007 de 31 de dezembro, que versa sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas e é uma decorrência dos artigos 22.º e 271.º da CRP, que se referem à responsabilidade civil dos agentes e funcionários públicos, e à responsabilidade solidária da Administração, respetivamente. Estes artigos da Constituição referem-se à responsabilidade subjetiva, que envolve um juízo de censura sobre o comportamento de quem provocou o dano (culpa), por oposição à responsabilidade objetiva, que decorre de comportamentos por parte do agente causador do dano aceitáveis no plano social mas que causam prejuízo, levando a lei a entender que devem ser suportados por ele (inclui a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade pela prática de atos lícitos). 

Deste modo, o artigo 22.º prevê uma opção do legislador em assegurar os direitos fundamentais dos lesados ao ressarcimento integral dos danos que sofreram, visto que reparte a responsabilização desses danos entre o Estado e os seus funcionários públicos (quando no exercício das suas funções administrativas), com base no princípio da solidariedade. Tal mostra que “a Administração ocupa um papel de garante (...) no pagamento das indemnizações devidas aos lesados” , uma vez que, caso o funcionário que violou ilicitamente o direito de um cidadão não tenha condições económicas para ressarcir os danos causados, a indemnização será realizada pela Administração de maneira solidária para com ele. Antes da Constituição de 76, as normas tendiam a responsabilizar apenas os funcionários públicos, pessoal e exclusivamente, o que, de acordo com o professor Tiago Serrão, é “juridicamente insuficiente, do ponto de vista subjetivo e objetivo”. No entanto, a doutrina diverge acerca da natureza deste artigo, sendo que parte defende que é uma norma de caráter subjetivo e atribui um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias, enquanto que outra parte da doutrina admite que a norma representa uma “garantia de instituto” ou uma garantia institucional, e não uma norma atributiva de direitos, questionando-se se esta pode beneficiar do regime dos direitos, liberdades e garantias. 

Para além disso, o artigo 271.º contém no seu número 4 uma alusão ao direito de regresso, ao ler “A lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes”, pelo que este direito garante a responsabilização dos agentes públicos, mas também a “intangibilidade do erário público perante atuações funcionais ilícitas, culposas e danosas, imputáveis a quem toma e a quem executa decisões administrativas nestas condições”. Deste artigo não resulta qual o grau de culpa que se exige para a imputação de responsabilidade ao funcionário, deixando a dúvida sobre se as ações em culpa leve devem ser consideradas; contudo, atendendo à opinião do professor Tiago Serrão, devem ter-se em conta exceções, visto que se fosse um regime que não as admitisse, os agentes públicos poderiam ter receio de exercer a sua atividade administrativa. 

Como foi anteriormente mencionado, a Lei 67/2007 trata da matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado, abarcando o direito de regresso, matéria esta que se encontrava antes regulada pelo Decreto-Lei n.º 48 051 de 21 de novembro de 1967, que regulou a matéria de modo genérico (“em tudo que não esteja previsto em leis especiais”), e que não consagrava presunções de culpa, não admitia a solidariedade externa nos casos de imputação por falta grave (era negada à vítima a possibilidade de exigir toda a quantia que devia ser ressarcida aos autores do dano; nos casos de dolo, o lesado podia escolher entre demandar a pessoa coletiva, os agentes, ou ambos), não previa a responsabilização pelo risco fora dos casos de danos especiais e anormais, e não mencionava a responsabilidade no plano pré-contratual. Importa referir que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública corresponde à “obrigação que recai sobre uma pessoa coletiva que, atuando sob a égide de regras de direito público, tiver causado prejuízos aos particulares”, que se distingue da responsabilidade contratual, que tem lugar quando o facto que constitui a obrigação de indemnizar se traduz no não cumprimento de um contrato (não é esta a responsabilidade em análise). 

No entanto, esta ideia de responsabilização do Estado pelos seus atos não existia antes do século XIX, estando presente uma ideia de "the king can do no wrong”. De acordo com o professor João Caupers, houve três fatores que determinaram a evolução da responsabilização do Estado: o aprofundamento do princípio da legalidade, o reflexo das conceções organicistas no enquadramento jurídico da relação entre o Estado e o funcionário, e, por fim, o alargamento da intervenção do Estado, tanto económica, como social e culturalmente. Como sabemos, a primeira vez que houve uma tentativa de obrigar o Estado a indemnizar um particular por um dano que um funcionário seu lhe causou foi o caso do acórdão Blanco, de 1873, pelo Tribunal de Conflitos francês, cuja conclusão, por parte do Conselho de Estado, foi a concessão de uma pensão vitalícia à vítima.

A lei mencionada atrás introduziu como novidade um regime que regula também os danos causados no exercício das funções legislativa e judicial, e não apenas administrativa, para que nada do que aconteça em nome do Estado e no interesse da coletividade possa ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares. A função administrativa encontra-se caracterizada no artigo 1.º 2., que menciona o exercício de prerrogativas de poder público e a sujeição a um regime de direito administrativo, apesar de englobar também a “atividade material ou técnica, destinada a assegurar a produção de bens e a prestação de serviços para satisfação das necessidades coletivas, que a Administração igualmente age numa posição de supremacia em relação aos particulares”. Para além disso, constatamos que o legislador adotou o conceito de função administrativa em sentido estrito, uma vez que o número 5 do artigo 1.º estende o regime às pessoas coletivas de direito privado, pelo que deduzimos que considera apenas como função administrativa aquela que é desempenhada por pessoas coletivas públicas. Visto que a lei não menciona os pressupostos para que se possa aplicar este regime aplica-se analogicamente os da responsabilidade civil, sendo eles o facto voluntário, a ilicitude (artigo 9.º RRCEE), a imputação do facto ao lesante (culpa do 487.º do CC), o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. 

Outra das novidades introduzidas foi a consagração expressa do direito de regresso, nomeadamente no artigo 6.º 1., que inclusive se refere à sua obrigatoriedade nos casos em que se encontra previsto no RRCEE (são eles os previstos nos artigos 8.º, 11.º 2 e 14.º), estando o Estado juridicamente vinculado a ele, pelo que o podemos encarar de certa forma como um dever, uma vez que interessa à ordem jurídica que o património das entidades públicas não sirvam para satisfazer uma indemnização que não lhes é imputável. O artigo menciona no seu número 2 que a secretaria do tribunal que tenha condenado a pessoa coletiva tem o dever de enviar a certidão da sentença à entidade administrativa competente e apenas opera após o trânsito em julgado, uma vez que, e tendo em conta o artigo 524.º do Código Civil,  para que haja direito de regresso é preciso que o devedor satisfaça o direito do credor. No entanto, apenas pode ser acionado em atuações com dolo ou negligência grave, como previsto no artigo 8.º 1., e não em casos de atuação com negligência e culpa leve, sendo aí a responsabilidade exclusiva do Estado (7.º 1.). Importa assim referir que o critério de apreciação de culpa se encontra presente no artigo 10.º 1., sendo que pode ainda operar uma presunção desta nos termos dos números 2 e 3 do mesmo artigo, que faz presumir a culpa leve. 

O direito de regresso da Administração distingue-se do direito de regresso consagrado no Código Civil, aplicável aos litígios entre particulares, por duas especificidades, que são o facto de ser um direito à compensação total e não parcial de tudo o que suportou ao lesado, sendo que a dívida nunca chega a ser da própria Administração, uma vez que, e é esta a segunda especificidade, este direito nasce do pagamento de uma dívida de terceiro (do agente que causou o dano).

Um dos problemas que se levantam, e que decorre do artigo 6.º 1., é se existirão efetivamente meios coercivos que imponham o seu exercício. A professora Carla Amado Gomes afirma que é um direito imperfeito, visto que não existem efetivamente meios de acionar a sua efetivação. Contudo, a dimensão garantística deste direito é assegurada por dois mecanismos jurídicos: o presente no artigo 6.º 2., referente à obrigação para a secretaria de enviar a ação para as entidades que tenham direito de regresso; e o artigo 8.º 4., que menciona a efetivação do direito de regresso mas sendo apenas aplicável na relação entre a Administração e os seus servidores públicos. Este último tem como objetivo facilitar o exercício do direito de regresso, contudo, contém uma impossibilidade: se a condenação da pessoa coletiva foi por culpa leve, e havendo caso julgado, qualquer ação posterior entre esta e o agente público será uma nova ação de apuramento de responsabilidade deste último, que terá asseguradas as garantias para não ser acusado de culpa grave, pelo que não é uma ação de efetivação do direito de regresso, que não será acionado se a culpa do agente na segunda ação não for provada. 

Constatamos por fim que pode ainda haver exercício de direito de regresso dos agentes e funcionários públicos sobre o Estado e também entre este e terceiros que tenham concorrido para a produção ou agravamento dos prejuízos (artigo 11.º 2.).

Conclui-se então que o direito de regresso do Estado resulta de uma combinação entre o princípio da solidariedade presente no artigo 22.º da CRP com a sua consagração expressa no artigo 271.º 4. do mesmo diploma, estando regulado na Lei 67/2007 sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado, que, substituindo o Decreto-Lei n.º 48 051, vem introduzir a obrigatoriedade do exercício do direito de regresso da Administração contra os seus agentes públicos.

BIBLIOGRAFIA

CAETANO, Marcelo - Manual de Direito Administrativo. 8.ª Ed. Lisboa: Coimbra Editora, 1969. 

CADILHA, Carlos Alberto Fernandes - Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. 2.ª Ed. Lisboa: Coimbra Editora, 2011.

CAUPERS, João - Introdução ao Direito Administrativo. 5.ª Ed. Lisboa: Âncora Editora, 2009.

SERRÃO, Tiago - O Direito de Regresso na Responsabilidade Administrativa. 1ª Ed. Local de Publicação: Coimbra Editora, 2015. 

GOMES, Carla Amado; PEDRO, Ricardo - Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual Administrativa: Questões Essenciais. 1.ª Ed. Lisboa: AAFDL Editora, 2022. 

WEBGRAFIA

Direito de regresso (na responsabilidade extracontratual pública) | DR, consultado a 13 de novembro de 2023

Tese - Direito do Regresso Versao Final 1.1.pdf, consultado a 13 de novembro de 2023                                       

Nome: Francisca Sousa Louro Seruya

N.º Aluno: 67838

Turma B, Subturma 14