As universidades públicas e a problemática quanto à sua natureza
Beatriz Franco Pereira
A questão da natureza jurídicas das Universidades levanta discussões doutrinárias, já há muitas décadas. Alguns professores defendem que estas se inserem na administração indireta e outros na administração autónoma.
Para aprofundar mais este tema é importante explicar o que é a Administração pública, onde se insere administração indireta e a administração autónoma e posteriormente fazer uma análise individual destas duas modalidades.
Administração pública portuguesa
Como já é conhecido o estado tem uma multiplicidade de fins a prosseguir, que apenas têm tendência a aumentar em número, mas também em complexidade e diversidade, resultado da evolução da sociedade e dos seus problemas, que leva ao aumento da atividade do Estado e consequentemente à descentralização da administração, a partir da criação de novas modalidades.
A administração central portuguesa divide-se em três principais categorias que estão tipificadas no artigo 199/d da Constituição da Républica Portuguesa, a administração direta, indireta e autónoma, mas o artigo 267/3 também da CRP abre espaço para a existência de uma quarta modalidade, a administração independente que é caracterizada pela ausência de relação de subordinação ao Governo.
Administração Central
O estado-administração é uma pessoa coletiva, sendo a mais importante da administração pública. Este prossegue objetivos que têm como finalidade a satisfação de necessidades coletivas, típicas do estado prestador, de natureza variada como atribuições de administração central, económica, cultural e social.
O estado desempenha a atividade administrativa sob a direção do Governo. Nos termos do artigo 182º da Constituição Da República Portuguesa, o Governo é o principal órgão permanente e direto do estado, com caráter administrativo. Neste sentido o estado, corresponde à administração direta, já que este exerce a sua função administrativa a partir do Governo que se insere na nesta modalidade
A administração direta por sua vez prossegue a partir do seu conjunto de órgãos e serviços do estado os seus interesses, tendo ainda poderes de direção, poder de supervisão e poder disciplinar, que aplica consoante a sua capacidade nas restantes modalidades de administração.
Administração estadual Indireta
A administração estadual indireta é composta por pessoas coletivas criadas pelo estado, que lhes deposita confiança para perseguirem os seus fins de modo indireto ou mediato. Estas têm personalidade jurídica, sendo sujeitos distintos do estado, e é a partir dos seus órgãos de direção e de gestão que vão perseguir as atribuições que lhe são impostas.
Neste sentido, o Sr. Professor Diogo Freitas Amaral chama-a este tipo de administração estatual, porque prossegue fins do estado e indireto porque são identidades distintas deste.
O governo sobre a administração indireta tem poderes de superintendência e de tutela.
A superintendência é um poder conferido ao estado ou a outra pessoa pública de atribuições variadas, que normalmente é exercido entre duas pessoas coletivas públicas, em que uma delas está numa situação de dependência relativamente à outra. Assim este é um poder de direção, da pessoa coletiva subordinante, em conseguir definir os objetivos e guiar a atuação da pessoa coletiva de fins singulares. A dependência tem de ter base legal, estando esta regra contida no princípio da legalidade da administração, no artigo 3º do Código de Processo Administrativo.
Este poder utiliza diretivas e recomendações como instrumentos de direção, sendo as diretivas imposições de objetivos, mas neste caso a pessoa coletiva tem a liberdade de escolher a maneira e meios a utilizar para atingir esses fins. As recomendações são opiniões dadas à pessoa coletiva pública, que deve de as seguir, mas não estando obrigada. São definidas pelo Sr. Professor João Caupers como “um convite para agir num certo sentido”, contudo estas não podem ser forçadas a ser postas em prática a não ser que tomem a forma de diretivas.
A tutela é definida pelo Sr. Professor Diogo Freitas Amaral como o “conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação”. Neste sentido o poder de tutela necessita de duas pessoas coletivas distintas, tendo uma obrigatoriamente de ser pública, normalmente a tutelar e a outra pode ser pública ou privada, a chamada de pessoa coletiva tutelada.
Este poder visa assegurar que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e garantir que a suas decisões são adequadas e convenientes para a perseguição dos interesses públicos. A tutela ainda se divide quanto ao seu fim, existindo a tutela de legalidade, para controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada, e a tutela de mérito que controla o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada, ou seja, se são oportunas ou inoportunas no ponto de vista administrativo, técnico ou financeiro. Esta é apenas uma pequena síntese deste poder exercido sobre a administração indireta e autónoma, uma vez que a sua complexidade vai muito além desta explicação.
Administração Autónoma
A administração autónoma não está sujeita à hierarquia ou superintendência do governo, esta prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem. Neste sentido a administração autónoma dirige-se a si mesma, existindo um fenómeno de autoadministração, ou seja, são os seus órgãos que definem a orientação dos seus objetivos e atividades.
Neste sentido o Governo apenas tem poderes de tutela, ou seja, um poder de fiscalização e não de controlo em sentido próprio. A administração autónoma é composta por pessoas coletivas públicas independentes do estado, não sendo a eles subordinadas, nem tendo de obedecer a ordens da administração central, como é o caso das autarquias locais e das associações.
Esta modalidade de administração ainda se divide em entidades de administração autónoma não territorial, onde se inserem as associações públicas e as universidades, para os autores que as encaixam neste tipo de administração, e a administração autónoma territorial, onde se encaixam as autarquias locais e as regiões autónomas.
Antes de passarmos para as posições jurídicas é importante estabelecer pontos em comum nas diferentes opiniões doutrinárias. Primeiramente é unanime que as universidades gozam de autonomia que é consagrada na constituição e no regimento jurídico do ensino superior, o seu nível de autonomia é que diverge. No mesmo sentido os vários professores também se convergem quanto à existência de um poder de tutela, o poder de superintendência é que levanta dúvidas. Por último a sua criação ter como base uma atribuição estadual, que é persecução do ensino superior, que também é consagrado na constituição e no regimento do ensino superior, aqui diverge é se para além deste objetivo existem outros que provêm além do Estado.
Posições
Como referido acima este tema levanta controvérsias entre a doutrina, estando dividida em dois grupos, os professores que defendem que as universidades públicas se inserem na administração autónoma como o Sr. Professor Marcelo Rebelo Sousa, o Sr. Professor João Caupers e o regente Sr. Professor Vasco Pereira da Silva. Do outro lado defendem que estas pessoas coletivas se inserem na administração indireta estadual como é o caso do Sr. Professor Diogo Freitas Amaral, o Sr. Professor Vital Moreira e o Sr. Professor Pedro Costa Gonçalves.
Marcelo Rebelo de Sousa
O Sr. Professor Marcelo Rebelo Sousa insere as universidades públicas na administração autónoma, cujas características foram desenvolvidas acima. São pessoas coletivas públicas que maioritariamente têm natureza associativa pela prevalência do elemento pessoal do substrato.
Primeiramente até 24 de Setembro de 1988, as Universidades pertenciam à administração direta, apenas quando saiu a lei da autonomia Lei 108/98 de 24 de setembro é que saíram da esfera de hierarquia do Governo. O professor defende que esta autonomia atribuída às universidades já devia ter sido dada antes desta lei, uma vez que a Constituição da República Portuguesa no artigo 76/2, já tinha consagrado a sua autonomia, científica, pedagógica, administrativa e económica. O reconhecimento não é apenas nacional, mas também internacional com a Magna Carta Das Universidades Europeias.
Também o objetivo das universidades leva para o lado da autonomia, já que estas produzem de forma crítica o ensino e transmitem-no através de investigações. O professor defende que as universidades assumem interesses próprios, além dos que são atribuídos pelo estado administração
Apesar de o professor inserir as universidades na administração pública autónoma, este não as considera como associações devido às suas diferenças acentuadas na perseguição dos seus interesses. Nas associações públicas os interesses próprios não pesam mais que os outros, enquanto nas universidades os interesses dos associados interessam mais dos que os positivados na lei, transferidos pelo estado-administração, sendo este mais um ponto que demonstra a exigência da autonomia nos interesses prosseguidos pelas universidades públicas.
Ainda neste sentido a Lei 108/88 de 24 de setembro, prevê a submissão das universidades à tutela de legalidade e de mérito, característica da administração autónoma, já que a lei não prevê um poder de superintendência para esta de modo a não as encaixar na administração indireta. Contudo alguns autores consideram que algumas pessoas coletivas que se inserem na administração indireta não estão subordinadas a um de superintendência. Mas o Sr. Professor afirma que as universidades não estão subordinadas a um poder de superintendência.
João Caupers
Partilha da mesma opinião o Sr. Professor João Cauperes, para este as universidades fazem parte da administração autónoma púbica não territorial. Contudo, apesar de esta ser a sua opinião, o professor reconhece que a lei 62/2007, apesar de não dar uma resposta direta de modo a uniformizar a doutrina, existe uma tentativa do legislador considerar as universidades públicas pessoas coletivas de direito público, com a possibilidade de revestir a forma jurídica de fundações públicas, artigo 9º/1.
E para as universidades que decidirem não adotar esta forma jurídica, o regime manda aplicar a lei-quadro dos institutos públicos, como regime subsidiário, ou seja são aplicadas as mesmas leis que às demais pessoas coletivas publicas de natureza administrativa, artigo 9/2 da mesma lei.
Neste sentido apesar de na ideologia do professor as universidades públicas se devem integrar na administração autónoma, este reconhece que a lei tende a inseri-las na administração indireta, “classificando-as como institutos públicos”
Esta posição do professor só é desenvolvida na 10º edição da sua obra, lançada em 2008, após a entrada em vigor da lei 62/2007, até lá este apenas as defendia como parte da administração autónoma.
Vasco Pereira da Silva
Finalmente o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva, também integra as universidades na administração direta autónoma, ou seja, estas têm objetivos próprios separados do estado, sendo também a sua atuação e governação independente do governo. Contudo, seguindo o mesmo caminho do professor Marcelo Rebelo de Sousa, não se encaixam nas associações públicas, por várias razões como o seu substrato. Apesar de ambos existir um substrato humano, nas associações, temos uma situação de pé de igualdade, enquanto nas universidades, os professores, alunos e auxiliares existe uma relação de hierarquia, o professor ensina, o aluno retém e aprende. Assim este insere-as como entidades que prosseguem fins públicos e próprios, com elevado grau de autonomia.
Diogo Freitas Amaral
Do outro lado da doutrina, contrariamente o Sr. Professor Freitas Amaral defende que as universidades se inserem na administração indireta, classificando-as como “Institutos públicos de caracter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar as prestações individuais a generalidade dos cidadãos que delas careçam”.
Para este as universidades públicas não se podem integrar na administração autónoma, já que estas não podem ser consideradas fundações públicas, não consistindo num património o seu objetivo, sendo que o seu propósito principal não é gerir os seus bens financeiramente
Mas também as afasta da administração direta dizendo que estas não podiam ser direções gerais do ministério do ensino superior, já que esta tem funções muito mais amplas com objetivos definidos pelo estado, mas que os prosseguem com liberdade, pelos seus próprios órgãos
Pedro Costa Gonçalves
Do mesmo modo o Sr. Professor Pedro Costa Gonçalves inseres as universidades públicas na Administração Estadual Indireta, mas com autogoverno.
Este define a administração estadual como “todas as organizações criadas pelo estado que nos termos da lei estão incumbidas de tarefas da responsabilidade originária do estado, na medida em que tais organizações estão providas de personalidade jurídica”
O objetivo estadual que esteve na origem da criação das universidades está positivado, sendo uma obrigação constitucional, artigo 75/1 da CRP, criação de uma “rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população”, advém da tarefa do estado de assegurar o ensino 9/f CRP, é reforçado pelo Regimento Jurídico do Ensino Superior, artigo 26/1/a. O professor pega neste facto, concluindo que as universidades públicas não seguem interesses públicos radicados na sua coletividade ou das pessoas que la trabalham, afastando a sua natureza das associações públicas
O seu regime jurídico é o Regimento Jurídico das Universidades Publicas, mas o seu regime subsidiário aplicado pela lei referida anteriormente, artigo 9/1, é a lei-quadro dos institutos públicos. Como já analisado em cima pela visão do Sr. Professor João Caupers. Para o professor, os institutos públicos autónomos são “organismo criados pelo estado para a realização de finalidades ou atribuições estaduais”, encaixando nas características das universidades.
Quando à sua autonomia e capacidade de governação o professor classifica-as como híbridas, ou seja, estas prosseguem fins do estado, mas o seu funcionamento aproxima-se da administração autónoma, sendo assim pessoas coletivas dotadas de capacidade de autogoverno e de autonomia.
A sua autonomia está consagrada na Constituição, no artigo 76º/2 da CRP, sendo reforçada pelo artigo 11º/1 da RJIES, entre outros artigos como: 70º e ss – autonomia disciplinar de poder punir as infrações disciplinares praticadas por docentes e alunos, autonomia de gestão patrimonial, administrativa e financeira; 110º – autonomia administrativa; 108º gestão económica ou financeira. A autonomia estatutária é incompleta já que a lei exige aprovação dos estatutos pelo ministro da tutela. Mas por outro lado, o desemprenho das suas tarefas nucleares não se encontram sobre qualquer orientação governamental, apesar de as orientações provindas deste em conta.
A autogovernação, das universidades é composta por órgãos independentes compostos por pessoas designadas pela comunidade que integram a instituição. O artigo 15/1 RJIES determina a autonomia dos seus estatutos, capacidade de autoadministração. Contudo o que afasta estas características da aproximação das universidades a administração autónoma e o facto de a designação dos titulares ocorrer de cima para baixo, já que só o conselho geral tem a composição eleita pela comunidade da instituição e por força da lei deste órgão conta com a composição de personalidades externas, não pertencentes a instituição, diferente da ideia de autoadministração na administração autónoma em que pressupões que apenas os administrados ou os representantes destes e que entram
Conclusão
A discussão doutrinária vai mais além da apresentada acima. Nem a aprovação de uma lei que regularizadora foi suficiente para conseguir uniformizar a doutrina. Neste sentido a tomada de posição neste campo é difícil requerendo um esforço de analise dos vários elementos mencionados acima pelos senhores professores.
Primeiramente quanto ao objetivo das universidades, estas como já referido seguem fins do estado, apesar de também terem a sua própria autonomia, ou seja, se formos ver do ponto de vista interno esta prossegue interesses próprios das pessoas que a constituem, mas esses interesses estão colocados dentro do grande objetivo que é a prosseguição do ensino que é um atributo do estado. Ao se observar este pode se concluir que apesar das universidades terem em conta os interesses dos seus alunos e docentes estas apenas defendem os interesses que são um meio para melhorar o ensino, ou seja, o objetivo que é atribuído pelo estado.
Quanto à sua subordinação, é unâmine na doutrina que existem poderes de tutela sobre as universidades, de “fiscalização” da averiguação do mérito e da legalidade. Contudo a existência de superintendência é que levanta discussão, quem define os objetivos da universidade é o governo. O argumento sugerido pelo Sr. Professor Pedro Gonçalves parece bastante convincente quanto à intervenção do governo nos órgãos. Neste sentido também se aplica a superintendência as universidades já que o governo também dá as direções para a sua gestão.
Quando à sua autogestão e autogoverno, é claro que as universidades gozam de grande autonomia, mas este ponto não é suficientemente forte para as inserir na administração autónoma. A meu ver, analisando os pontos anteriores, as pessoas coletivas inseridas na administração indireta podem ter maior ou menor autonomia dependendo da sua natureza e objetivo. Como a sua autonomia financeira, contudo o seu financiamento provém do estado, como é de mostrado no artigo 4 da Lei 37/2003 de 22 agosto. Esta característica é natural da administração indireta, daí não se inserir na administração autónoma.
Por último um dos argumentos mais forte na minha visão é o do regime dos institutos públicos, aplicado supletivamente às universidades, ou seja, a posição indireta tomada pelo Estado quanto a este assunto, ao aplicar este regime demonstra a sua intenção de inserir as universidades na administração indireta, como institutos públicos.
Com base nestes dados, apesar de ser plausível a inserção das universidades públicas na administração autónoma, estas inserem-se na administração indireta do estado, sendo a posição que tem argumentos mais fortes a seu favor.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo. 4 edição. 2016
CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo. 9º edição. Ancora, 2007
CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo. 10º edição. Ancora, 2008
SOUSA, Marcelo Rebelo. Lições de Direito Administrativo Volume I. 2ª edição. Pedro Pereira Editor: Lisboa, 1995
SOUSA, Marcelo Rebelo. Lições de Direito Administrativo Volume I. Lisboa: Lex, 1999.
GONÇALVES, Pedro Costa. Manual de Direito Administrativo Volume I. Almedina: Lisboa, 2019
Aulas teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva
Aulas Práticas do Sr. Professor Pedro Santos Azevedo
Beatriz Franco Pereira, Turma B, Sub14, n.º aluno 67664
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