As normas administrativas e a sua eficácia externa (Rita Mesquita)

 O Direito Administrativo identifica-se como um grande conjunto de normas jurídicas - acredita-se mesmo que seja o ramo do direito com maior número de normas jurídicas. Mas, apesar de longo, este conjunto não é desequilibrado: é organizado, estruturado e fiel a princípios comuns. É um sistema de normas jurídicas que regulam a organização, funcionamento e controlo da Administração pública e as relações que esta, no exercício da atividade administrativa da função pública, estabelece com outros sujeitos de direito. 

  Antes de enumeramos o tipo de normas administrativas, seria importante notarmos o porquê de ser a própria Administração a criar as suas normas. Tal resulta, historicamente, dos princípios celebrados aquando da Revolução Francesa. Podemos dizer que, especialmente, tal é uma consequência da concepção da lei como expressão da vontade geral, donde decorre o carácter subordinado à lei da Administração Pública.

  Na tentativa de instituição do Estado de Direito, tentou-se que o Parlamento se encarregasse da produção normativa total. No entanto, logo se verificou que seria impossível prescindir da atribuição do poder normativo à Administração. Assim, a Constituição francesa de 1814 vem atribuir à Administração poderes normativos para “a boa execução das leis”. Ainda hoje é utilizada essa mesma forma na al. c) 199º CRP. A explicação desse fenómeno assenta no reconhecimento que o Parlamento não pode corresponder a todas as exigências que se impõe ao poder normativo do Estado.

  Em conclusão, tornou-se impossível afirmar que os particulares sejam os sujeitos passivos do direito administrativo e que, consequentemente, a Administração Pública seja o sujeito ativo. Este papel de sujeito passivo ou ativo vai, na verdade, alterando de caso para caso, sendo por isso que, atualmente, não nos referimos aos particulares como administrados, pois tal dar-lhes-ia um papel de recepção passiva da atuação da Administração, o que seria errado. 

  As normas do sistema administrativo devem considerar-se em três tipos, com base no seu objeto: as normas orgânicas, as normas funcionais e as normas relacionais.  

 As normas orgânicas traduzem-se em normas que regulam a Administração Pública. São normas establecedoras de entidades e organismos que definem a estrutura da administração e têm como base o principio da separação de poderes. 

  Inicialmente, as normas orgânicas foram consideradas normas não jurídicas, por fazerem respeito apenas à Administração. A crença antiga era que as normas só seriam jurídicas se regulassem relações entre a Administração e os particulares, pelo que as normas orgânicas eram identificadas como “normas internas”, reguladoras da estrutura administrativa, mas das quais os particulares não poderiam beneficiar ou ser prejudicados. 

  Atualmente, as normas orgânicas são normas jurídicas e têm eficácia externa, pelo que interessam bastante aos particulares. Acaba por se concluir que, ao longo de tempo, o respeito da Administração às normas orgânicas traz garantias eficazes dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Pensa-se que a característica mais peculiar do direito administrativo é a procura de permanente harmonização entre as necessidades da ação administrativa e as e as exigências de garantia dos particulares, pelo que seria duvidoso a existência de normas dentro do sistema administrativo que não visassem os particulares. 

  Um exemplo da eficácia externa de uma lei orgânica é, por exemplo, o artº 16º/1 da Lei Orgânica do Governo, a qual transcrevo: “O Ministro da Administração Interna tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de segurança interna (…) bem como uma política global e coordenada na área das autarquias locais.”, onde este poder é passado para as mãos do Ministro na crença que este terá em conta os interesses da população e das autarquias nas suas decisões - tal como os poderes que são passados a qualquer ministro. Mesmo que a lei acrescentasse que o Ministro devesse tomar estas decisões ouvindo o parecer do Banco de Portugal, por exemplo, o Banco de Portugal estaria limitado a um parecer negativo ou positivo, que o Ministro optaria por considerar ou não, pois o interesse do Banco é meramente monetário, enquanto que o do Ministro engloba a vontade dos particulares. Outro exemplo apresentável seria o ponto presente no Despacho de 2008, da eleição da Comissão Partidária relativa ao processo de avaliações dos trabalhadores do município do Fundão, onde se lê “São eleitos seis trabalhadores com maior número de votos…”. Através desta norma, garante-se que não se elegerão os eleitores com menor número de votos, ou apenas cinco, por exemplo, protegendo o interesse dos particulares. 

  

  O segundo tipo de modalidade de normas administrativas são as normas funcionais, que englobam as normas processuais. Estas caracterizam-se pelo regular do modo de agir especifico da administração pública através do estabelecimento de processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir, entre outros. Tal como as normas orgânicas, também as normas funcionais foram consideradas normas internas, sem carácter jurídico obrigatório, não invocáveis pelos particulares a seu favor caso a administração as violassem. No entanto, estas também têm eficácia externa e interessam aos particulares.

  A base legal para as normas funcionais encontra-se no artigo 267º da CRP, que remete para lei especial mas  menciona, no seu número 5, a eficácia dos meios e a participação da população na formulação das decisões como seu pressuposto. Um bom exemplo a mencionar seria o artº 23º CPA, nº2, que, falando em reuniões ordinárias, estabelece que “Quaisquer alterações ao dia e hora fixados para as reuniões devem ser comunicadas a todos os membros do órgão, de forma a garantir o seu conhecimento seguro e oportuno.”, deste modo, é possível que todos os interesses estejam presentes, tendo os seus representantes tomado conhecimento antecipadamente. Outro exemplo seria o artigo 20, nº 2, da Lei 75/2003, de 12 de setembro, que obriga a publicação de data e horário para as reuniões da junta de freguesia. 

  

  Poderá emergir a dúvida, dado estes últimos dois exemplos, se ainda existem normas internas com caracter jurídico - ou todas as normas jurídicas serão obrigatoriamente de eficácia externa? A verdade é que existem, s\ao exemplos os manuais de utilização de computadores no seio da Administração Pública, por exemplo. Não deixam, claro, de ser em menor quantidade, dado ao aumento continuo do número de normas com eficácia externa, apontando à tendência do Direito Administrativo atual para reforçar os direitos dos particulares e para aperfeiçoar o funcionamento da Administração. 

  

  Por fim, será de mencionar as normas relacionais. Estas visam a regulação das relações que a Administração tem com outros sujeitos de direito no exercício da atividade administrativa. Serão o tipo de normas com maior relevância e representam a maior parte do direito administrativo material. Claro que, quando falamos nas normas relacionais, estamos apenas a visar o direito público, considerando que a Administração também rege o direito privado por normas relacionais de direito privado. 

  As normas relacionais podem dividir-se em três sub-tipos: as normas que regulam a relação entre uma multiplicidade de pessoas coletivas públicas; normas que regulam a relação entre a Administração e os particulares e normas que regulam relações entre os vários particulares. É nestas relações que encontramos garantias dos particulares perante a Administração, como a limitação não só da mesma mas também do seu poder sobre os particulares por motivos de interesse público. 

  Para terminar, é de grande relevância ressaltar que as normas administrativas não conferem somente poderes à Administração, como também a submetem a deveres e limitações especiais e reconhecem direitos subjetivos e interesses legítimos da área. Assim, estas normas não visam somente o estabelecer e fortalecer de poderes internos, mas também a proteção dos interesses externos: as normas orgânicas protegem os particulares contra usurpações de competência por parte da Administração; as funcionais vêm submetê-la a formalidades que a restringem e as relacionais criam garantias da atuação material da Administração que o particular lhe pode sempre opor.

Bibliografia

Caupers, João (2009) Introdução ao Direito Administrativo, 10ª Edição, Âncora Editora 

Do Amaral, Diogo Freitas (2006) Curso de direito administrativo, 3ª Edição, Almedina 

Almeida, Mário Oroso (2015) Teoria Geral do Direito Administrativo, 2ª Edição, Almedina 

Otero, Paulo (2016) Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I, 1ª Edição, Almedina