A transparência administrativa: concretizações normativas e contributo para a democratização da atividade administrativa

     I.    Embora a Constituição da República Portuguesa (CRP) não consagre uma referência expressa ao princípio da transparência administrativa como princípio estruturante da Administração Pública (artigos 266.º e 267.º) ou no elenco de direitos e garantias dos administrados (artigo 268.º), o facto é que é amplamente aceite doutrinária e jurisprudencialmente que, tendo por base desde logo muitíssimas referências à transparência administrativa no quadro normativo nacional, a conduta da Administração Pública portuguesa deve reger-se por esse imperativo da transparência administrativa.

Com efeito, atente-se na expressa menção deste princípio da transparência em diversos diplomas centrais para a atividade administrativa no nosso país, como o sejam o Código do Procedimento Administrativo (artigos 14.º e 201.º “CPA”), a Lei de Enquadramento Orçamental (artigo 10.º-C), o Código dos Contratos Públicos (artigo 1.º-A, n.º 1, conforme, aliás, diversas fontes de Direito Europeu) ou ainda a Lei-Quadro das Entidades Reguladoras (artigo 48.º). Já no plano jurisprudencial, veja-se os recentes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de março de 2023 e de 12 de outubro de 2023, ambos sublinhando a tutela jurisdicional da transparência administrativa. Por fim, ainda, mas não menos relevante, veja-se os artigos 11.º e 15.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com expressa menção a “transparência” e à “abertura” das ações e das instituições europeias.

 

II.  A transparência como característica da Administração, imposta por lei e desejada pela nossa ordem jurídica, está, por sua vez, juridicamente entrelaçada com o princípio da administração aberta (artigo 2.º da Lei de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental) e com o princípio da imparcialidade administrativa (artigo 266.º da CRP e artigo 9.º do CPA). Mais concretamente, conforme preconizado, por exemplo, por Sérvulo Correia (ob. cit., p. 135) ou Costa Gonçalves (ob. cit., p. 484 e ss.), podemos entender o princípio da transparência administrativa como instrumental para assegurar quer uma administração aberta perante os cidadãos, quer uma conduta administrativa de isenção, não discriminatória e respeitadora do princípio da igualdade, conforme postulado pelo referido princípio da imparcialidade.

III. O princípio da transparência administrativa, conforme sistematiza Débora Melo Fernandes (ob. cit., p. 437), projeta-se em dois planos: o funcional, por um lado, em que a atividade administrativa “se deixa ver e dá-se a ver”, sem secretismo para além do que seja consentido, estritamente, pela lei; e o procedimental, por outro lado, em que a Administração se organiza e adota procedimentos que não dificultem o acesso dos particulares às decisões administrativas e à respetiva fundamentação. 

A doutrina nacional (por exemplo, Costa Gonçalves e Fidalgo de Freitas) sublinham, ainda, diversas dimensões operativas do princípio da transparência, permitindo, assim, perceber as suas principais concretizações normativas:

- O direito de acesso dos particulares aos arquivos e registos administrativos (artigo 268.º, n.º 2, da CRP), como expressão do denominado “open government”;

- O direito (subjetivo) à informação procedimental, ou seja, o direito dos particulares que sejam diretamente interessados em determinados processos a ser tramitados pela Administração (artigo 268.º, n.º 1, da CRP, e também os artigos 82.º e 85.º do CPA);

- O dever da Administração de implementar uma política ativa de transparência, disponibilizando, proativamente (através de divulgação eletrónica nos respetivos sítios institucionais na internet, por exemplo), informação à generalidade dos cidadãos, quer estes tenham ou não interesse direto em determinado processo ou que o venham a requerer prévia e expressamente à Administração (Costa Gonçalves, por exemplo, detalha os contornos desta “transparência ativa”, desde logo, consagrada na Lei de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental).

IV. O princípio da transparência administrativa está sujeito, por sua vez, ao princípio da legalidade, o qual admite limites ao âmbito e configuração subjetiva e objetiva da transparência (por exemplo, regimes específicos de segredo e de confidencialidade de documentos e informações relacionadas com processos criminais, a atividade das autoridades de supervisão, designadamente, ou ainda no que se relaciona com a proteção de dados pessoais e a salvaguarda do princípio constitucional da privacidade individual). 

De igual modo, é também o quadro legal que tipifica e molda os principais instrumentos do princípio da transparência administrativa, como o sejam o já referido direito de acesso à informação, o dever de fundamentação, a audiência prévia dos interessados, a consulta pública ou ainda, por exemplo, a possibilidade de iniciar procedimentos administrativos (CPA).

 V. O princípio da transparência administrativa oferece ainda, todavia, um contributo muito relevante para a denominada democratização administrativa, ou seja, para uma cada vez mais efetiva e ampla participação dos cidadãos na “gestão da coisa pública”, através do controlo difuso pelos cidadãos da atividade da Administração.

A este respeito, a denominada “transparência ativa”, em que a informação relevante para a vida da comunidade é proativamente divulgada pela Administração, de forma periódica e atualizada, contribuirá para a monitorização e, desse modo, para o aperfeiçoamento da conduta administrativa e para a formulação e execução das políticas públicas que venham a ser definidas pelas instâncias políticas e decisórias e depois transmitidas ou especificadas pela Administração.

Cristina Barbieri (ob. cit., pp. 831), por exemplo, sustenta que os instrumentos normativos que suportam e favorecem a transparência administrativa são, afinal, instrumentos de “distribuição de poder(es)” do Estado para os cidadãos, o que, se por vezes implica excessos ou riscos de alguma paralisia ou retardamento da atividade administrativa, sempre trará muitos benefícios para a prevenção da corrupção ou de outros ilícitos no dia a dia da atividade administrativa (Costa Gonçalves, por exemplo, referindo-se à Lei n.º 64/2013, quanto a obrigatoriedade de as entidades públicas revelarem as subvenções ou apoios públicos), bem como um envolvimento crescente dos cidadãos e, por essa via, ser trazida para o seio do quotidiano administrativo a criatividade, a entreajuda comunitária e a participação cívica de todos no desenvolvimento da atividade administrativa nas nossas sociedades modernas.

VI. É certo que o controlo e a participação administrativa, democraticamente visados pelo Estado de Direito, implicam dinâmicas diferentes e nem sempre coincidentes ou lineares – Cristina Barbieri (ob. cit., p. 829), por exemplo, refere-se aos conflitos de interesses antagónicos ou concorrenciais quando se incentiva uma participação mais alargada de cidadãos ou grupos organizados em relação à decisão da Administração. No entanto, sem dúvida, que a transparência administrativa representa um instrumento privilegiado, para nos assegurar, enquanto destinatários da ação administrativa nas nossas vidas, o poder-dever de participarmos, democraticamente, na gestão da “nossa” Administração Pública, contribuindo para prevenir condutas indesejáveis e para potenciar decisões virtuosas para o bem comum.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:

 

- Barbieri, Cristina. "La trasparenza amministrativa come strumento di potere e di democrazia", in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2, 2023, págs. 809-834;

- Costa Gonçalves, Pedro. Manual de Direito Administrativo, Almedina, 2019, págs. 484-487;

 

Fidalgo de Freitas, Tiago. "O acesso à informação administrativa: Regime e balanço", in O Acesso à Informação Administrativa (org. Tiago Fidalgo de Freitas e Pedro Delgado Alves), Almedina, 2021, págs. 31-116;

 

Melo Fernandes, Débora. "O Princípio da Transparência Administrativa: Mito ou Realidade?", in Revista da Ordem dos Advogados, ano n.º 75, págs. 425-457;

 

Sérvulo Correia, José. “O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento e, em especial, na Formação da Decisão Administrativa”, in Cadernos de Ciência da Legislação, nº 9/10, janeiro-junho, 1994, pág. 133 e ss..

 

Catarina Santos

Sub-turma 14, Turma B

nº 67638