A Responsabilidade Civil do Estado: evolução "traumática" e regime atual

 

1. Introdução

 

A responsabilidade civil do Estado designa o facto constitutivo da obrigação de indemnizar por parte do Estado qualquer particular nos casos em que este tenha sido lesado por uma atuação (ato) ou por ausência desta (omissão).

Parece relativamente pacífico, aos dias de hoje, que se considere que o Estado (tendo o conceito na sua acepção administrativa, como “pessoa coletiva pública que desempenha a atividade administrativa”[1]) deve poder ser responsabilizado por atos ou omissões que causem danos aos particulares. Se terá sido sempre assim, de que forma surgiu o problema a nível jurídico e qual o regime que vigora atualmente no ordenamento jurídico português serão questões que tentarei abordar neste trabalho.

 

 

 2. A Responsabilidade do Estado à Luz da História

2.1. Primeiras referências à responsabilidade do Estado

 

Afirma o Professor Paulo Otero que “o tema da responsabilidade civil dos poderes públicos é bem anterior ao constitucionalismo liberal”[2], ao dar-nos conta de registos da existência (pesembora bastante embrionária) deste instituto no seio das relações com os particulares.

• Do século XIII chegam-nos registos não só de ações de indemnização intentadas contra o monarca mas também de um reconhecimento, por parte de D. Afonso II, de um dever de indemnizar danos causados pela sua conduta em ambiente de guerra civil.
• Do século XIV existe prova do reconhecimento de um dever de indemnizar nos casos em que o Estado expropriava propriedades privadas para determinados fins.
• De meados do século XVIII é a afirmação do princípio de que o Estado é responsável (contratualmente) em caso de incumprimento, por parte do rei, de um contrato por este celebrado.

Assim sendo, a presença (embora esporádica) deste instituto verifica-se desde tempos recuados, no entanto, a evolução deste instituto não foi sendo regular nem crescente no sentido de uma cada vez maior proteção dos direitos dos particulares.

Neste sentido, as origens do próprio Direito Administrativo poder-nos-ão dar algumas luzes sobre a própria base da relação administração-particulares que terá reflexos evidentes na responsabilidade do primeiro em consequência de danos causados ao segundo.

 

2.2. A Administração no seio da Revolução Francesa

 

É no quadro da revolução francesa, que o Direito Administrativo dá os seus primeiros passos: entre "aspirações de segurança e previsibilidade"[3] como objetivos da classe dominante e uma visão minimalista do Estado cujo papel fundamental era o de garantir a proteção da liberdade e da propriedade dos cidadãos. Assim, as funções da Administração como expressão executiva do poder soberano do Estado eram as de “assegurar a segurança interna, através da polícia, e a segurança em relação ao exterior, através das forças armadas”[4].

Assim sendo, a Administração era vista como um organismo “todo-poderoso” cujos atos eram atos de poder (atos de polícia) que gozavam de coação e coercibilidade na sua execução e que se opunham aos direitos dos particulares. Estava-se perante uma “Administração agressiva” (Otto Bachof).

Certo é que se entendia (e aliás é um dos legados do pensamento desta época) que a Administração estava subordinada à lei (princípio da legalidade), no entanto, as matérias reguladas eram tão escassas que a Administração gozava de um imenso espaço de liberdade “praeter legem”.

A legalidade a que a Administração estava sujeita convivia assim com uma relevante discricionaridade (ou até “arbitrariedade”, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva) que implicava um largo domínio de atuação administrativa que estava absolutamente isenta de controlo judiciário. Era a chamada “reserva da administração”: um domínio onde era apenas permitido à Administração atuar e que, por isso, não admitia interferência judiciária.

Vejamos como é que se dá o nascimento do contencioso administrativo neste quadro liberal.

 

  2.2.1. O “nascimento” do contencioso administrativo

 

A primeira fase deste contencioso administrativo, a do “juiz-administrador”, caracteriza-se como o nome indica pelo facto de os litígios administrativos serem remetidos para os orgãos de administração ativa (responsáveis por decisões administrativas)

Numa segunda fase, a resolução de conflitos administrativos cabia ao Conselho de Estado francês - orgão administrativo (embora de administração não ativa) com funções consultivas.

Numa terceira fase, a decisão de conflitos administrativos passou a caber ao Conselho de Estado por competência própria, através de delegação de poderes pelo rei.

Alguns autores, nomeadamente os Professores Marcello Caetano e Freitas do Amaral consideram ter sido nesta última fase que nasceram os tribunais administrativos, por delegação de poderes no Conselho de Estado, outros autores, como o Professor Vasco Pereira da Silva discordam, considerando que um tribunal nunca poderia nascer de uma delegação de poderes e porque a Justiça, neste cenário, não era independente, era sim exercida por um orgão que se tornou meio administrativo meio judiciário.

Assim se verifica a existência de uma Administração que se autocontrola, dotada de poderes autoritários e que salvaguarda os seus próprios interesses e não os dos cidadãos a quem não reconhece direitos perante si e relacionando-se com estes numa base de absoluta desigualdade.

Reflexo deste cenário propício à (ir)responsabilidade do Estado foi o acordão que comummente se identifica como o momento de autonomização do direito administrativo enquanto tal e que corresponde a um caso de: responsabilidade extracontratual do Estado.

 

2.2.2. O Acórdão Blanco

 

No seio de um litígio com uma entidade pública, em finais do século XIX, recorrem os particulares a um tribunal comum que declara não ser da sua competência a resolução do conflito e que, mesmo que fosse, não haveria normas aplicáveis pelo facto de as em vigor apenas se aplicarem a sujeitos de direito numa relação de igualdade (sendo impensável considerar-se a Administração e os particulares em situação tal). Tendo recorrido ao contencioso administrativo este declarou, à semelhança do tribunal comum, que não era da sua competência a resolução do conflito em causa e que não haveria normas aplicáveis.

Perante o conflito negativo de jurisdições, o Tribunal de Conflitos interveio decidindo pela competência da jurisdição administrativa (o Conselho de Estado francês).

Releva desta situação identificar o ponto fulcral: a insusceptibilidade de responsabilizar o Estado por atos seus geradores de danos para os particulares, por inexistência tanto de jurisdição competente como de normas aplicáveis. Reflexo de uma Administração que gozava de um estatuto de privilégio perante os particulares (seus súbditos e objeto das suas decisões) e à qual eram, por isso, aplicáveis normas “especiais” de forma a salvaguardar os seus próprios interesses. Tratava-se, de facto, de uma Administração agressiva que se impunha aos particulares e que não sendo judicialmente controlada também não era susceptível de responsabilização jurídica (nas palavras de Laferriere: «le prope de la souveraineté cést de se imposer a tous sans compensation»).

Neste cenário fica bastante clara a relação entre Administração e os particulares: é uma relação desigual sendo estes súbditos daquela, que se impõe discricionariamente sem controlo judicial e consequentemente sem a possibilidade de ser responsabilizada por danos que cause.

2.3. Em Portugal...

 

Pela mesma época, século XIX, em Portugal a consagração da responsabilidade civil do Estado deparava-se com dois grandes problemas: por um lado, havia apenas uma responsabilização dos agentes ou funcionários do Estado por atos no exercício das suas funções, pois que responsabilizar o Estado era, em última análise, responsabilizar a “Pessoa do Rei que era inviolável e sagrada”[4]; por outro lado, tinha-se dificuldade em conciliar o conceitos de soberania (tida como insusceptível de falha) com o de responsabilidade (necessariamente culposa).

Também o Código de Seabra (1867) consagrava apenas uma responsabilidade dos funcionários do Estado no exercício das suas funções, da mesma forma como responsabilizava qualquer outro cidadão ao causar danos a outrém. O Estado como pessoa coletiva pública não era sequer indiretamente responsabilizado.

Já no século XX alguma jurisprudência começou a admitir a responsabilidade por "atos de imperio" e em 1930, com a revisão do Código de Seabra finalmente se consagrou a "responsabilidade solidaria do Estado com os seus agentes por atos ilícitos praticados por estes no exercício das suas funções"[6].

Vejamos, então, como é atualmente a relação entre a Administração e os particulares através deste prisma da responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares.

3. A atualidade portuguesa

Desde logo a Constituição da República Portuguesa (adiante "CRP"), no seu artigo 22.º, sob a epígrafe "Responsabilidade das entidades públicas", consagra um princípio geral de responsabilidade patrimonial das entidades públicas até aí apenas consagrado a nível infraconstitucional, nomeadamente através do Decreto-Lei nº 48051, 21 de novembro de 1969).

Também o artigo 271.º versa sobre a matéria e de não menos importância, o artigo 268.ª no seu número 4, garante aos particulares "tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos". Para além destes preceitos basilares, na nossa norma fundamental encontramos inúmeras referências à responsabilidade do Estado, (elenco, a título de curiosidade, os seguintes: 27.º/5, 29.º/6, 62.º/2, 83.º e o 117.º/1).

Este princípio consignado no artigo 22.º, embora seja de aplicabilidade direta, vem a ser concretizado através da lei 67/2007, o diploma que veio a consolidar a responsabilidade do Estado no nosso ordenamento jurídico.

3.1. Lei 67/2007, de 31 de dezembro

No seu artigo 1.º, n.º 1, o diploma estabelece que se aplica à responsabilidade civil extracontratual do Estado (e demais entidades públicas) pelos danos resultantes do exercício das funções: legislativa, jurisdicional e administrativa que representa uma "importantíssima inovação, tardia mas essencial ao aprofundamento da qualidade do Estado de direito"[7]. A lei em causa não pretende com isto que se trate da mesma forma as ações (ou omissões) no exercício destas funções, algo que não pode (nem deve) acontecer. Aquilo que faz é consagrar o princípio basilar (tardiamente consagrado, como supra citado) subjacente ao Estado de Direito de que nada do que é feito em nome da coletividade (do Estado) está imune ao controlo jurisdicional e isento de reparação dos danos que possa causar. De facto, "Podem discutir-se as condutas relevantes, os danos ressarcíveis, as circunstâncias, a profundidade, as condições e os limites da reparação, mas o que não pode [...] é discutir-se o princípio"[8].

O número 3 vem dispor que o diploma se aplica também (obviamente) aos titulares de orgãos, funcionários e agentes públicos e, curiosamente, o número 5 vem alargar o âmbito de aplicação da lei às "pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo", assim aplica-se não só a todas as entidade públicas que exerçam a função administrativa mas também a toda e qualquer entidade privada (e seus orgãos, funcionários e trabalhadores) que exerçam a função administrativa.

Ainda relativamente ao âmbito material de aplicação desta lei, embora não se faça referência ao dualismo gestão pública/gestão privada, o diploma aplica-se apenas a casos de responsabilidade decorrente da gestão pública (atos e omissões no "exercício de prerrogativas de poder público" ou "reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo") daí que não haja sido revogado o artigo 501.º do Código Civil por entrada em vigor deste regime.

Relativamente à responsabilidade decorrente do exercício da função administrativa (aquela que faz sentido trazer para análise em sede deste trabalho) decorre da seguinte forma:

• quando em causa estão ações ou omissões ilícitas por parte de titulares de órgãos, funcionários e agentes, cometidas com culpa leve (que se presume sempre que haja a "prática de actos jurídicos ilícitos" - artigo 10.º, n.º 2) o Estado ou a pessoa coletiva pública em causa são responsáveis exclusivamente pelos danos causados, ao abrigo do disposto no artigo 7.º, n.º 1.
• Quando em causa estão ações ou omissões ilícitas praticadas pelos titulares de orgãos, funcionários e agentes com dolo ou culpa grave ("diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo"), o Estado (ou qualquer ente público) é responsável de forma solidária com estes (se as ações ou omissões tiverem sido praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício), nos termos do artigo 8.º, n.ºs 1 e 2.

Sendo que sempre que no caso acima, qualquer pessoa pública que cumpra a sua obrigação de indemnizar, goza do direito de regresso contra os titulares dos seus orgãos, funcionários ou agentes (8.º, n.º 3) sendo que o exercício desse direito é obrigatório por parte da pessoa coletiva pública em causa (6.º, n.º 1). Nos casos de responsabilidade solidária do Estado por dolo ou culpa grave de um seu orgão, funcionário ou agente pode ponderar-se se não será antes um direito de compensação (e não de regresso em sentido próprio) conferido ao Estado, que apenas responde provisoriamente ("uma espécie de prestação de adiantamento"[9]) pelo seu orgão, funcionário ou agente que é, afinal, o responsável primordial por indemnizar os danos por si causados. De qualquer forma, esta seria sempre uma questão teórica ou académica pois que as consequências práticas seriam sempre (e bem) as de que o Estado deve indemnizar o lesado e depois ("internamente") ressarcir-se dos seus prejuízos (de forma a salvaguardar os interesses do lesado e garantir com celeridade que os seus danos eram ressarcidos).

• Curiosamente, este diploma vem ainda estabelecer no seu artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 a responsabilidade do Estado nos casos de "funcionamento anormal do serviço", ou seja em casos em que não é possível apurar quem é o autor concreto dos danos causados, dando expressão a uma figura muito interessante (que não me cabe, no entanto, desenvolver neste trabalho) que é a do faute du service, criado exatamente para os casos em que, por falta de alguém a quem fosse possível, in concreto, imputar o dano, não se verificava cumprido o pressuposto do nexo de causalidade (subjacente a este grande instituto da responsabilidade civil) o que levava a casos tremendamente injustos de ausência de reparação aquando da não verificação de um concreto "culpado".
• Por fim, a presente lei estabelece ainda que, nos casos de "danos decorrentes de actividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos", o Estado responde também solidariamente "Quando um facto culposo de terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos", ou seja, o Estado pode até ser chamado a responder por um terceiro que lhe é, à partida, completamente alheio - 11.º, n.º 2 - (sem prejuízo, obviamente, do direito de regresso que, como já se referiu é de exercício obrigatório).

4. Conclusão

Após esta breve viagem pela História deste instituto fundamental que é a responsabilidade civil do Estado, verifica-se que a sua presença não é insignificante em tempos mais recuados, havendo vestígios seus embora esporádica e embrionariamente (como nos lembra o Professor Paulo Otero). Relevante como vimos era a sua muito condicionada aplicabilidade já em tempos modernos, nomeadamente no quadro do pós revolução francesa em que se instituiu uma "Administração Agressiva" que se autocontrolava e se impunha aos cidadãos através de atos de autoridade não permitindo assim uma concreta aplicação deste instituto. De facto, também a responsabilidade civil do Estado sofre de "traumas de infância" assim como todo o Direito Administrativo, sendo tal bastante evidente na própria forma como se considera que este segundo se autonomizou: em consequência do Acórdão Blanco onde estava em causa uma questão de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Assim, a responsabilidade civil do Estado sendo anterior ao Direito Administrativo partilha com este os seus "traumas" e pesembora o seu surgimento em tempos recuados, a sua efetiva concretização como princípio fundamental apenas surge a par de uma relação de base igual: a relação administração-particulares (tendo estes em sua proteção a inviolabilidade da pessoa humana- artigo 1.º, CRP), e que permite encarar o Estado (e demais entidades públicas) como sujeitos de direitos e por isso adstritos também a obrigações numa base de paridade para com aqueles com quem se relacionam (sendo estas verdadeiras relações jurídicas).

Atualmente em Portugal pode considerar-se consagrada a responsabilidade civil do Estado como princípio basilar da Administração Pública e do Estado de Direito que não pode deixar de se fundar na susceptibilidade de controlo judiciário relativamente ao exercício de poderes públicos e nomeadamente da função administrativa que deve também ela submeter-se inteiramente não só à lei (princípio da legalidade) mas ao Direito no seu todo (princípio da juridicidade[10]).

Por fim este princípio (que colhe consagração ao abrigo dos artigos 22.º e 271.º da CRP) vem a ser concretizado, na ordem jurídica portuguesa, através da lei 67/2007 que institui importantes (e inovadoras) formas de salvaguardar os interesses dos particulares lesados por atuações administrativas.

Assim, a responsabilidade civil do Estado encontra-se consagrada em Portugal, ultrapassados os seus traumas, e concretizada a nível legal e constitucional.

Bibliografia

[1] FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume I, (4ª edição), 2020, Almedina.

[2] OTERO, Paulo. Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: comentários à luz da jurisprudência (2ª edição), 2018, AAFDL Editora.

[3] REBELO DE SOUSA, Marcelo. Direito Administrativo Geral, Tomo I (3º edição), Dom Quixote.

[4] PEREIRA DA SILVA, Vasco. Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras, 2019, Almedina.

[5] CARMONA, Mafalda. Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: comentários à luz da jurisprudência (2º edição), 2018, AAFDL Editora.

[6] SALIU, Camará. (https://licoesdedireitoadministrativo2022.blogs.sapo.pt/responsabilidade-civil-extracontratual-53373)

[9] ANTUNES VARELA, João. Direito das Obrigações, Volume I, (10º edição), 2000, Almedina.

[10] PEREIRA DA SILVA, Vasco. Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras, 2019, Almedina.

Manuel Siqueira

24.11.2023

Ano 2, Subturma 14