A realidade crescente da digitalização e a sua presença no direito administrativo

A realidade crescente da digitalização e a sua presença no direito administrativo

 

A crescente importância da digitalização no Direito Administrativo em Portugal reflete a sua necessidade de adaptação à era da informação e à procura por eficiência na prestação de serviços públicos. Os recentes desenvolvimentos da Inteligência Artificial (IA) têm desempenhado um papel significativo nessa transformação, elevando a administração pública a novos patamares de eficácia e modernidade.

 

A digitalização é simultaneamente uma grande oportunidade e um dos grandes desafios do direito administrativo na actualidade. A sua importância tem sido claramente amplificada pelas novas gerações de aplicações de Inteligência Artificial cujas capacidades têm sido exponencialmente aumentadas, como são testemunhos recentes as aplicações como o Chat.GPT e o Bard.

 

A digitalização, que passa também muito pela aplicação da inteligência artificial, tem desempenhado um papel crucial na transformação de diversos setores, incluindo o direito administrativo. Podemos, aliás, já há alguns anos falar de numa "e-governance". 

 

O professor José Joaquim Gomes Canotilho, um dos precursores da teoria do Direito Administrativo em Portugal, argumenta que a digitalização não é apenas uma questão de modernização, mas também uma resposta crucial para a promoção da transparência e eficácia nas relações entre a administração pública e os cidadãos. Ele destaca como a adoção de sistemas eletrónicos de gestão de processos e documentos agiliza os trâmites administrativos, reduzindo prazos e eliminando redundâncias burocráticas. Já há anos, o professor Diogo Freitas do Amaral, por sua vez, realçava a importância da tecnologia na simplificação dos procedimentos administrativos. A transição para o meio digital não apenas reduz a burocracia, mas também melhora a acessibilidade e a clareza dos processos, tornando a administração mais compreensível e acessível para os cidadãos.

 

Quando abordamos a Inteligência Artificial, as análises do professor Alexandre Sousa Pinheiro ganham destaque. Ao incorporar algoritmos na análise de dados, a tomada de decisões administrativas torna-se mais precisa e eficiente. Exemplificando, processos como licenciamento ambiental se beneficiam da capacidade da IA em analisar grandes conjuntos de dados, acelerando a avaliação de impactos ambientais sem comprometer a qualidade das decisões.

 

Segundo Luís Borges Gouveia, especialista em sistemas de informação e ciências da computação, este conceito traduz-se na utilização das tecnologias de informação e comunicação na administração pública, potenciando a operacionalização de políticas públicas de um modo eficaz, eficiente e a menor custo. Por sua vez, alguns autores tendem a adotar uma perspetiva mais restritiva deste conceito, de uma “e-governance” dizendo que se trata do método de tratamento dos dados administrativos, pondo-os ao serviço da administração pública, que tem uma dimensão sobretudo ornamental. O senhor professor Vasco Pereira da Silva vem considerar de facto esta perspetiva restritiva por não estar em causa apenas questões governamentais, mas sim todo o funcionamento da administração pública e que é preciso introduzir um alargamento deste termo a outras realidades jurídicas e não o limitar ao Governo. 

 

Esta revolução tecnológica trouxe consigo vantagens significativas, perigos a serem considerados e inúmeras oportunidades para a eficiência e aprimoramento do sistema jurídico, exigindo um constante esforço de adaptação à era tecnológica por parte da Administração Pública.

 

A implementação de sistemas eletrónicos e automação de processos resulta em uma considerável eficiência operacional. A IA, ao analisar dados complexos, acelera decisões administrativas, reduzindo prazos e, por conseguinte, custos associados à gestão pública. A digitalização facilita o acesso do cidadão à informação administrativa, promovendo a transparência e a simplificação dos procedimentos e a disponibilidade online de documentos promovem a compreensão e participação dos cidadãos na esfera pública.

 

A IA contribui para decisões mais informadas e precisas, especialmente em áreas sensíveis como o licenciamento ambiental. A capacidade de processar grandes volumes de dados permite uma avaliação mais abrangente dos impactos, resultando em escolhas mais bem fundamentadas. 

 

No entanto, a implementação da IA levanta preocupações éticas e de privacidade. O uso de algoritmos para tomada de decisões administrativas pode ser percebido como opaco, exigindo uma abordagem cuidadosa para garantir que os direitos individuais não sejam comprometidos. A transição para a digitalização pode excluir grupos da sociedade que não têm acesso fácil à tecnologia. Isso pode criar disparidades, onde alguns cidadãos podem se beneficiar menos dos serviços digitais, reforçando desigualdades existentes. A dependência de sistemas digitais expõe a administração pública a riscos de segurança cibernética. A proteção eficaz de dados sensíveis torna-se imperativa para evitar violações que poderiam comprometer a integridade e confidencialidade das informações. A transição para processos digitais exige uma mudança cultural nas organizações. Resistentes à mudança e falta de habilidades digitais podem representar desafios substanciais na implementação efetiva da digitalização.

 

Segundo o senhor professor Vasco Pereira da Silva, de maneira a abordar esta nova realidade do mundo digital, é essencial analisar a forma como a sociedade vai reagir ao mesmo, reação essa que o professor considera muito semelhante àquela que é identificada nos juristas. Esta reação pode, portanto, desdobrar-se em duas reações particulares; por um lado, a euforia e por outro, o ceticismo. A euforia explica-se pela perspetiva adquirida de que vem aí um novo mundo que vai resolver todos os problemas, uma "situação milagrosa" que acaba com todas as questões administrativas, sendo que esta última vai passar a funcionar lindamente. De acordo com esta perspetiva, vêm assim alguns doutores do direito Administrativo e Constitucional considerar uma abordagem totalmente aberta para este novo mundo no campo do direito, prevendo e valorizando o constante desenvolvimento deste. Já o ceticismo adota a posição contrária - mais uma posição negacionista;

 

Os professores de direito constitucional e administrativo que adotam esta posição debruçam-se numa argumentação de que não há necessidade de uma regulação específica para a realidade da digitalização e para as novas tecnologias, defendendo que estas nada trazem de inovador para o mundo do direito. A posição do professor Vasco Pereira da Silva, ao abordar esta questão, é que ambas as posições são extremistas, e que aquilo que devemos procurar entre elas é uma abordagem realista e racional. Ou seja, uma abordagem que perceba a necessidade que existe de adotar e aplicar a digitalização e o uso das novas tecnologias, instituindo um processo progressivo, gradual, de maneira a promover uma adaptação, uma vez que uma mudança drástica não é ideal nem necessária. O professor defende de igual forma que um jurista tem de se preocupar com os impactos supervenientes que podem emergir no quadro do funcionamento da administração, de maneira a que possa adaptá-lo da maneira mais eficiente e tirar o máximo de benefícios disso, preocupando-se, por exemplo, com a aplicação de regras e princípios que sejam claros e permitam a compreensão e apreensão da máquina. Portanto, passa por um papel dos homens fornecer as máquinas e primeiro a programá-las e depois passa pela necessidade de controle.

 

Típica do Estado pós-social em que vivemos é a multiplicação "das decisões da Administração que resultam da utilização de máquinas" - como afirma Erichsen. Efetivamente, é notável o crescimento progressivo de decisões administrativas que são realizadas através de um método automático, nomeadamente a utilização de um computador, dando origem àquilo a que podemos chamar de "Administração através das máquinas" - "administration durch machine". Para o ilustrar, podemos pensar em vários tipos de exemplos aplicados atualmente, por vezes até mesmo sem nos darmos conta. Num plano de administração orçamental, podemos pensar em exemplos como a atribuição de salários e pensões de maneira mais eficiente através da utilização dos meios permitidos pela digitalização, mas podemos também pensar em exemplos como aqueles que temos aqui mesmo na Faculdade - não há nenhum funcionário ou professor que não tenha à sua frente um computador. E este mesmo computador é o meio que nos permite eficiência acrescida daquele que é o sistema de entrega de notas, que nos permite não termos de nos deslocar à faculdade para as receber, por exemplo. Podemos aplicar esta lógica também para a utilidade que a mesma pode ter para um jurista: para o jurista, a utilização de um computador é uma forma extremamente eficaz de saber a última versão do texto legislativo, poupando o tempo que gastariam na procura e investigação dos textos escritos. A Administração Pública habituou-se, de forma clara, a usar o computador na sua atuação diária.

 

De acordo com o Digital Economy and Society Index (DESI), Portugal ocupa o terceiro lugar em termos de serviços públicos digitais na Europa. Isto é bastante significativo e traduz a importância que esta nova realidade traz para a nossa vida, para o direito, e particularmente como se torna claro com esta previsão, para o direito português. E dentro do direito português, importante será referir que esta influência é particularmente notória para o direito administrativo - o país dispõe, aliás, de um Plano para a Digitalização das Administrações Públicas nos anos 2021-2025. Este plano procura, como objetivos primordiais:

·      Melhorar a acessibilidade dos serviços públicos aos cidadãos e às empresas, salvaguardando a proteção dos dados pessoais e empresariais;

·      Acabar com as clivagens digitais sociais e territoriais;

·      Promover a eficiência das administrações públicas.

 

É, aliás, de extrema relevância aferir também que esta lei estipula uma prerrogativa que se revela extremamente inovadora para a sociedade, para cada cidadão particularmente – o direito e, nalguns casos, até mesmo a obrigação de interagir eletronicamente com as Administrações Públicas, algo que nem sempre é fácil.

 

As influências são muitas e as suas vantagens ainda mais; no entanto, o problema pode surgir quando se passa a considerar a total substituição do comportamento humano da administração pelas máquinas; apresenta-se quando se pretende fazer uma total separação de ambos, o que se afigura de certa forma muito complicado uma vez que todo o comportamento e decisões provenientes das máquinas pressupõem um comportamento humano prévio. E quando caímos nesta margem, quando passamos a considerar que a programação é equiparável a um regulamento, e por isso as regras aplicáveis a ambos se tornam as mesmas. Ao cair nesta aceção, é possível cair também num perigo iminente.

 

Face a isto, persiste a ideia de necessidade de uma regulamentação especial para as decisões administrativas produzidas através da digitalização. Efetivamente, não podemos ignorar os problemas que, apesar de tudo, podem subsistir nesta realidade, e devem ser adequadas às especificidades do processo, da forma e proteção jurídica, nomeadamente dos cidadãos. Pensemos na existência do Balcão Eletrónico. Trata-se de uma versão sofisticada da Loja do Cidadão, em que o cidadão, recorrendo a uma máquina, pode consultar dados jurídicos e obter várias informações ou solicitar decisões de autoridades administrativas que a máquina esteja em condições de fazer. Temos aqui a substituição de um comportamento humano por um digitalizado. 

 

Efetivamente, a digitalização pode envolver o processamento de dados pessoais dos cidadãos, por exemplo, tornando-se precisamente por isso importante garantir que a proteção da privacidade e dos direitos individuais são assegurados. A legislação pode, de igual forma, garantir que os processos administrativos digitais sejam transparentes e que os cidadãos tenham um acesso adequado à informação; bem como estabelecer mecanismos de responsabilização em caso de falhas ou violações, por exemplo. Uma legislação averigua-se, por isso, crucial para orientar a digitalização crescente que existe no seio do direito administrativo, da administração pública, equilibrando a eficiência que esta proporciona com a necessidade de proteger em simultâneo os direitos, garantir a transparência e promover uma administração pública eficaz e responsável. 

 

É possível, por exemplo, que a automatização colida com direitos fundamentais, que são matérias de reserva de lei (art.º 168/1/b), pelo que deve haver mecanismos de regulamentação que impeçam que isto suceda. Esta regulamentação deve coexistir com a aplicação dos princípios gerais da atividade administrativa, ou seja, continuar vinculada ao cumprimento dos princípios e regras enformadores do Estado de direito. O senhor professor Marcelo Rebelo de Sousa pronuncia-se especificamente sobre este assunto. Esclarece que, se é certo que o CPA se aplica a toda a atividade administrativa, o que engloba os atos administrativos automatizados, para além de que os seus princípios gerais são aplicáveis à própria atividade meramente técnica da administração, é necessário reconhecer "todo o código está concebido para um procedimento administrativo predominantemente técnico, mas abstraindo da computorização, abstraindo da informatização, que na sua tramitação, quer na visão do ato administrativo, quer na defesa dos cidadãos, dos administrados perante o ato administrativo". Assim, defende que este problema terá de ser encarado e aponta razões óbvias para a necessidade de uma regulamentação adequada.

 

No domínio da contratação pública há uma medida fundamental que contribuiu para a evolução deste domínio em Portugal. Trata-se da política pública que prevê dar cumprimento ao estabelecido no artigo 4.o da primeira versão do CCP, que obriga à utilização de plataformas eletrónicas na realização de quaisquer procedimentos de contratação pública. O preâmbulo do diploma baliza desde logo a intenção do legislador: "O CCP prossegue o objetivo da simplificação da tramitação procedimental pré-contratual através da aposta nas novas tecnologias de informação. Introduz-se, a título principal, uma adequada participação procedimental através de meios eletrónicos. É fundamental, num quadro em que o Governo pretende promover a desburocratização, que a contratação pública seja desmaterializada – o que obriga, entre outras coisas, à criação de um sistema alternativo ao clássico papel, fundando as comunicações em vias eletrónicas. Desta forma, assegura-se ainda um importante encurtamento dos prazos procedimentais, tanto reais quanto legais". Com esta medida, Portugal, no que diz respeito à adoção de práticas e-procurement, ou seja, medidas de desmaterialização da contratação pública através de meios eletrónicos, marcou uma posição pioneira na implementação de plataformas eletrónicas, incentivando a alteração dos processos administrativos da Administração Pública (AP), no sentido da sua desmaterialização.

 

Em situações envolvendo delitos menores ou infrações passíveis de sanção, nas quais o computador possui todos os elementos necessários, é possível obter uma decisão que não deveria ser proferida sem a devida supervisão. Deve-se adotar precauções mais rigorosas para garantir a correção da decisão. Isso pode, em primeiro lugar, estabelecer limites para essa atuação. No contexto do Direito Alemão, na regulamentação de procedimentos administrativos, é afirmado que em domínios com alto grau de discricionariedade, nos quais são necessários julgamentos de valor e ponderação de alternativas muito semelhantes, o uso de computadores não deve ser permitido. Portanto, em função da complexidade, há uma reserva para a tomada de decisão humana.

 

Mutatis mutandis, o mesmo princípio pode ser aplicado a decisões judiciais. Se uma decisão crucial está em jogo, capaz de condenar alguém a uma pena de prisão e não apenas a uma penalidade financeira, em situações que exigem consideração das circunstâncias das partes envolvidas, esse julgamento deve ser reservado a um ser humano. Mesmo em áreas onde uma decisão por máquina é possível, é imperativo ter um sistema de controle para evitar erros, verificando a presença de mecanismos discriminatórios que possam violar princípios constitucionais ou resultar em manipulação

 

Afinal, Aristóteles, na Política, já mencionava a possibilidade de um sorteio fraudulento como um meio subversivo de resolver problemas sociais. Estas realidades, ao que parece, já existiam no antigamente. No entanto, agora surgem noutra dimensão, numa dimensão sem precedentes. 

Os algoritmos devem ser dotados de critérios transparentes e passiveis de escrutínio. A complexidade das decisões administrativas atuais requer não apenas a participação humana em situações criticas mas também uma estrutura solida para monitorar e corrigir possíveis distorções ou injustiças introduzidas pelos sistemas automáticos. 

 

Estabelecer mecanismos eficazes de supervisão e controle e crucial para garantir a integridade e a justiça do processo decisório, mantendo o equilíbrio entre a inovação tecnológica e os princípios fundamentais da justiça. 

Pois são estes os grandes desafios que se abrem, hoje, ao Direito Administrativo. 

Bibliografia

- Silva, Vasco Pereira da, "Functions and Purposes of The Administrative Procedure: New Problems    and New Solutions", 1961

- Buck-Heeb, Petra, Oppermann, Bernd H., "Automatisierte Systeme", C.H. Beck, 2022

- Silva, Vasco Pereira da, "The New World of Information and New Technologies in Constitucional and Administrative Law", 1961

- Freitas do Amaral, Diogo "Curso de Direito Administrativo", Almedina, Coimbra, 2018

- apontamentos das aulas do senhor professor Vasco Pereira da Silva

- Código dos Contratos Públicos, decreto-lei 18/2008

- Maurer, Hartmut, "Droit Administratif Allemand", 1995

                                                                                                           Constança Azevedo Neves

                                                                                                            turmaB, subturma14

                                                                                                            nº68100