A Organização Administrativa

                                                A Organização Administrativa

 

A Administração publica portuguesa é complexa e multifacetada, podendo ser dividida em sectores:

 

1.     Administração estadual

1.1  Administração estadual direta

1.2  Administração estadual indireta

 

2.     Administrações autónomas

2.1  Administração autónoma territorial

2.2  Administração autónoma não territorial

 

3.     Administrações independentes 

 

 

1-     Administração estadual

 

Na administração estadual, encontramo-nos no domínio das entidades publicas que visam prosseguir a satisfação de interesses públicos de carater nacional, a administração estadual pode ser dividida em: administração estadual direta e indireta.

 

1.1- Administração estadual direta 

 

A administração estadual direta, consiste na administração de forma direta por serviços e órgãos que fazem parte da pessoa coletiva Estado.

 

Estes serviços e órgãos encontram-se estruturados verticalmente, como em forma de pirâmide estando no topo dessa pirâmide o Governo como órgão superior da Administração Publica, sendo assim qualificada como uma relação hierárquica, tal como disposto no artigo 182.º da CRP, este órgão, Governo; é formado pelo Primeiro-Ministro, Ministros e Secretários de Estado; e na sua dependência direta através dos vários Ministérios existentes, iremos encontrar serviços centrais, por exemplo direções gerais, a qual a sua competência se estende a todo o território nacional, e serviços locais como comandos da GNR e PSP, sendo a sua competência é apenas exercida numa determinada circunscrição administrativa. 

É através da divisão do território nacional em circunscrições administrativas que é possível limitar a competência destes serviços locais, existindo assim uma divisão administrativa geral em distritos e conselhos, e uma divisão administrativa especial, onde é possível delimitar as funções dos sectores de administração onde o critério da divisão em distritos ou conselhos não seria apropriado para exercer as suas funções, como é o caso das delegações florestais, para efeitos de administração florestal.

 

Seguindo o professor Diogo Freitas do Amaral, existem características próprias da pessoa coletiva Estado que servem de critério de distinção perante as restantes pessoas coletivas publicas, também a administração central direta apresenta traços específicos, em primeiro a existência de uma pluralidade de órgãos e serviços, em segundo lugar estes órgãos e serviços encontram-se organizados em ministérios sendo estes, departamentos do Estado delimitados em função de assunto ou matéria e dotados de atribuições diferentes que se encontram definidas pelas suas próprias leis orgânicas; mesmo com a pluralidade de órgãos e serviços, a pessoa coletiva Estado conserva uma personalidade jurídica una, pelo que as ações realizadas por cada órgão estadual se encontram diretamente vinculadas ao Estado e não apenas ao ministério pelo qual são produzidas, por último devemos ainda aludir ao carater instrumental da administração direta do Estado servindo de instrumento á realização dos fins do Estado, é importante destacar que não se trata de uma administração autónoma ou independente, pontos que serão abordados posteriormente, pois existe a já mencionada relação de hierarquia.

 

1.2 Administração estadual indireta 

 

Podemos definir a administração estadual indireta como “o conjunto das entidades publicas, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira por intermedio de outra entidade administrativa” 

 

Sendo da competência do Estado suprir a maior parte das necessidades coletivas, que se tornam cada vez mais complexas e diversificadas, tendo este encargo como consequência como já referia o Professor Marcelo Caetano, um aumento da burocracia e uma lentidão no funcionamento das estruturas do Estado, com um grande prejuízo na vida dos cidadãos. 

 

Assim sempre que possível, é necessário para evitar constrangimentos no cumprimento das necessidades coletivas, diminuir a carga que o Estado tem de suportar, através da criação de entidades jurídicas, que ficam sujeitas á superintendência e tutela do Estado para desempenharem certas tarefas. 

Para alem das atividades que o Estado prossegue através da administração direta, por órgãos e serviços dentro da própria pessoa coletiva Estado, são atribuídas funções a pessoa coletivas distintas do Estado, mas que atuam por conta deste e sob a sua orientação e controlo, exercendo assim o Estado uma administração indireta pois os fins prosseguidos são fins do Estado, estes serviços têm personalidade jurídica própria.

 

As entidades que pertencem a Administração estadual indireta, exercem a sua atividade em seu próprio nome, mesmo que por conta do Estado; praticam os seus próprios atos administrativos tendo assim capacidade de decisão própria; têm património e pessoal próprios e pelas suas dividas respondem os seus patrimónios, havendo responsabilidade subsidiaria do Estado apenas em situações de iminente rutura financeira, sendo esta uma situação-limite, que pode ser justificativa de injeção de capital para salvaguardar a sobrevivência da entidade.

 

Na ordem jurídica portuguesa existem várias espécies de entidades que pertencem á Administração estadual indireta, com especial interesse os institutos públicos e as entidades publicas empresariais.

 

Institutos públicos

 

Podem ser definidos como pessoas coletivas publicas, de carater institucional, sendo criados pelo Estado, por parte do Governo, de forma a assegurar o exercício de certas funções administrativas estaduais que, não tenham uma natureza empresarial. No que toca ao seu caráter institucional, decore do facto de se tratarem de pessoas coletivas cujo o seu substrato é uma instituição, tendo assim uma organização de caracter material e não pessoal, se fosse uma organização de caráter pessoal seria de tipo associativo; os institutos púbicos como já mecionado são criados com a intuito de exercer certas e determinas funções administrativas, significando assim que não existem institutos públicos com prossecução de finalidades genéricas indefinidas; essas funções são funções estaduais, estando assim sobre a administração estadual indireta, pois os Estrado exerce as suas funções por intermedio destes; e não tendo uma atividade que assume natureza empresarial e possível distinguir os institutos das empresas publicas.

 

 

 

 

 

Os institutos públicos podem ser agrupados em três categorias:

 

 

1.     Serviços personalizados: são serviços públicos de carater administrativo aos quais a lei atribui personalidade jurídica autonomia administrativa e financeira para que possam desempenhar melhor as funções para que foram criados, sendo no fundo verdadeiros departamentos do tipo de direções gerais. Exemplo de um instituto é o Instituto da Vinha e do Vinho.

2.     Em segundo lugar encontramos, as fundações publicas, que são patrimónios afetos á prossecução de fins públicos especiais, como é o caso da Fundação para a Ciência e a Tecnologia

3.     Em último lugar temos os estabelecimentos públicos, de carater cultural ou social organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar prestações individuais á generalidade dos cidadãos a que estas são destiná-las é o caso por exemplo de alguns hospitais públicos bibliotecas e museus públicos amor quando Estados de personalidade jurídica. De forma a superar a ausência de uma regulamentação uniforme de estudos públicos que durante muito tempo teve uma multiplicidade de respetivos regimes foi publicada a Lei nº3/2004, de 15 de janeiro sendo assim os princípios e regras pelos quais os mesmos se regem, contudo, alguns estão sujeitos a regimes especiais.

 

Entidades públicas empresariais

 

São pessoas coletivas de direito Público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado as denominadas EPEs, fazem parte do sector empresarial do Estado sendo organizações económicas de escopo lucrativo. Podem ser empresas publicas e empresas participadas, tal como disposto no artigo 2.º, n.º 2, do DL n.º 133/2013 de 3 de Outubro. Estamos perante pessoas coletivas de direito publico mas sujeitas a regimes jurídicos de direito privado, estes regimes privados porem não impedem que as EPEs possam exercer poderes públicos de autoridade, quanto a expropriações por utilidade publica, utilização, proteção e gestão das infraestruturas afetadas ao serviço público e licenciamento e concessão da ocupação ou do exercício de qualquer atividade nos terrenos, edificações ou infraestruturas que lhe sejam afetadas, presente no artigo 22.º, n.º 1 do DL já mencionado. 

 

Tal como menciona o Professor Diogo Freitas do Amaral, numa economia de mercado existem várias justificações para a criação de empresas publicas sendo algumas destas, o propósito do próprio Estado intervir em setores chave da economia ou o objetivo de alcançar uma maior eficiência de Administração, ou ainda a necessidade de instituição de um monopólio, entre outras. As entidades publicas empresariais estão sujeitas, num grau variável á superintendência e tutela do Governo.

 

Para o Professor Vieira de Andrade, para alem de uma administração indireta do estado publica existe uma administração estadual indireta privada constituída por pessoa coletivas administrativas de direito privado como sociedades, associações, fundações e cooperativas, sendo exemplos, empresas publicas sob forma de sociedades comerciais (a Estradas de Portugal) e fundações publicas de direito privado (fundações universitárias).

 

 

 

 

2.     Administrações autónomas

 

Ao passo que a Administração do Estado prossegue os interesses gerais e indiferenciados de caráter nacional a administração autónoma é aquela que visa prosseguir interesses próprios das pessoas que nela se integram, estas atuam com independência sem estarem sujeitas a hierarquia ou superintendência do Governo, podemos afirmar, tal como o Professor Vital Moreira a administração autónoma “ quer dizer administração pelos administrados, seja diretamente, seja por intermedio de representantes seus”.

 

A administração autónoma pressupõe a existência de uma coletividade, ou seja de um grupo homogéneo territorial ou não territorial, com as suas próprias características dentro do todo nacional; em segundo lugar a prossecução de interesses próprios dessa coletividade infraestrutural, estando implícita a ideia de uma distinção material entre as tarefas administrativas do Estado, estando em causa as tarefas especificas de determinado grupo, estas tarerfas tem especificamente a ver com os interesses da coletividade em causa, o que não impede porem na conceção do Professor Vital Moreira que estas entidades possam por vezes ser incumbidas da realização de tarefas estaduais como por exemplo as funções eleitorais das freguesias e municípios; em terceiro lugar está a ideia de que os respetivos órgãos gozam de uma autonomia de ação face ao Estado, estabelecendo a sua própria orientação na sua esfera de ação, em suma sob a sua responsabilidade própria o controlo sobre o qual estão sujeitas é somente um controlo de legalidade.

 

A administração territorial reparte-se em duas vertentes: administração autónoma territorial e administração autónoma não territorial. A principal diferença entre as duas, encontrasse precisamente no fator territorial, enquanto que a administração autónoma territorial é  aquela em que o território faz parte da definição do seu substrato e das respetivas instancias; as autarquias locais e as regiões autónomas, na administração autónoma não territorial o factor territorial não tem um especifico relevo no substrato das pessoas coletivas que a integram, não querendo isto dizer que o território seja irrelevante, pois é possível que certas entidades tenham um território limitado como é o caso da extinta Casa do Douro, mas o que sucede é que o território em si não é o único critério de delimitação, nem o principal.

 

Outras formas de distinção entre as duas é o facto que a administração autónoma territorial é de fins múltiplos, carregando todos os membros da comunidade local respetiva, sendo constitucionalmente necessária e fortemente regulada pela Constituição, não sendo possível a criação de outros tipos por lei; ao passo que a administração autónoma não territorial, carrega apenas as pessoas integrantes de agrupamento sociais que partilhem determinada qualidade como profissão, têm atribuições especificas sendo de fim especial, é constitucionalmente facultativa dependendo assim do legislador atribuindo-se assim um amplo espaço de manobra ao legislador para reconhecer as estruturas que as integram.

 

2.1  Administração autónoma Territorial 

 

Em Portugal, integram a administração autónoma territorial, as autarquias locais e as Regiões Autónomas.

 

Autarquias locais

 

A autarquias locais são pessoas coletivas publicas, de uma base territorial assentando assim numa fração do território, que irão assegurar a prossecução de interesses próprios do respetivo agregado populacional, recorrendo a órgãos próprios eleitos, resultando do artigo 255.º, n.º2 da CRP, sendo as autarquias locais, freguesias e municípios. Cada uma das autarquias locais tem os seu respetivos órgãos: para as freguesias, existe a junta de freguesia e a assembleia de freguesia; para os municípios existe a camara municipal, a assembleia municipal e o presidente da camara municipal.

 

Não existe hierarquia entre autarquias locais, trata-se de estruturas territorialmente sobrepostas independentes, contudo isto não significa que não exista uma articulação entre estas designadamente da composição dos seus órgãos, a Constituição estabelece uma hierarquia entre os regulamentos emanados pelas várias autarquias locais, presente no artigo 241.º da CRP. 

Sendo as autarquias locais pessoas coletivas de fins múltiplos, podem criar entes públicos indiretos de carater institucional, empresas locais e fundações publicas, bem como criar ou ter uma participação dominante em sociedades, associações e fundações de direito privado. Esta possibilidade começou por ser ampla, tendo sido sucessivamente limitada, a Lei nº 24/2012 vem impedir que criem ou participem em novas fundações publicas de direito privado nos termos do seu artigo 57.º, n.º 1; também a aprovação da Lei n.º 50/2012, tornou mais exigente a constituição de empresas locais e determinou a extinção de empresas locais que não se mostrassem economicamente viáveis. 

 

Regiões Autónomas 

 

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, têm um regime específico político-administrativo que assenta nas suas características geográficas, económicas, sociais e culturais, artigo 225.º, n.º 1 da CRP, e para alem de uma autonomia administrativa gozam de uma autonomia política e legislativa com os seus decretos legislativos regionais, sem que isso entre em confronto com a soberania do Estado, disposto no artigo 225.º, n.º 3 da CRP.

 

Também a nível da Administração regional é possível distinguir administração direta através de serviços hierarquizados dependentes do Governo Regional; e administração indireta quer por institutos públicos regionais, quer por entidades publicas empresariais. 

 

 

2.2  Administração autónoma não territorial 

 

É em larga maioria assegurada pelas associações publicas, partindo da definição avançada pelo Professor Digo Freitas do Amaral, são pessoas coletivas publicas, de natureza associativa ou seja de matriz pessoal, sendo a sua criação justificada pela necessidade de assegurar a prossecução autónoma de certos interesses públicos dos seus membros, tendo órgãos próprios dotados de uma capacidade de autogoverno que apenas a tutela estadual tende a tutelar, estando assim poderes de hierarquia e de superentendia excluídos. O seu regime constitucional consta do artigo 267.º, n.º4, encontramos então o preceito que só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades especificas, estando vedadas o exercício de funções próprias de associações sindicais. 

 

A associações publicas regem-se pelo princípio da unicidade, não sendo possível a existência de associações publicas concorrentes ou paralelas e com o mesmo âmbito de jurisdição .

 

São exemplos destas, ordens e câmaras profissionais, as associações de regantes, as academias científicas e culturais. As associações publicas profissionais são criadas por lei, nº7 e o seu regime jurídico encontrasse na Lei n.º 12/2023 de 28 de março, tratando-se de pessoas coletivas de direito publico aplicasse subsidiariamente o CPA, as ordens profissionais possuem autonomia administrativa, patrimonial e financeira, gozando ainda de poderes regulamentares e disciplinares. As associações publicas encontram-se sujeitas a uma tutela de legalidade idêntica há exercida pelo Governo na administração autónoma territorial, estas são naturalmente sujeitas ao controlo jurisdicional, tendo assim legitimidade para impugnar a legalidade dos seus atos e regulamentos, o Ministério Publico, o Governo exercendo o seu poder de tutela já mencionado, e o Provedor de Justiça, estando ainda sujeitas á fiscalização do Tribunal de Contas.

 

Outros organismos integram a administração corporativa, sendo denominadas de corporações  territoriais, as áreas metropolitanas; as entidades regionais de turismo; as associações de municípios e as associações de freguesias presente no artigo 53.º da Lei das Autarquias Locais, e os consórcios públicos, que são pessoas coletivas publicas constituídas por vários entes públicos com vista a prossecução de finalidade publicas comuns. Também as entidades de base associativa, as comunidades intermunicipais.

 

 

3.     Administração independente 

 

É constituída por organismos criados pelo Estado, para a realização de tarefas administrativas que lhes competem, tal como na administração indireta, contudo, o mesmo Estado que as cria, isenta estes organismos de subordinação e controlo, como se assim se tratasse de uma administração autónoma, tal como nos diz o Professor Vital Moreira.

 

Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral as principais características destes órgãos são:

 

·       Os órgãos serem eleitos pela Assembleia da República ou/e integrarem titulares designados por entidades privadas.

·       Os membros designados pelo Governo, não o integram e não estarem sujeitos às suas instruções.

·       Não devem obediência a outros órgãos.

·       Não podem ser dissolvidos nem demitidos 

·       As suas tomadas de posição publica; pareceres; recomendações; e diretivas emitidos por eles são em princípio vinculativas.

 

A estas entidades, em regra, é exercida uma função predominante de fiscalização da legalidade e de garantias dos direitos dos cidadãos, pertencendo á Administração independente, o Provedor de Justiça, a Comissão Nacional de Eleições, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, a Entidade Reguladora da Comunicação Social, a Comissão para a Fiscalização do Segredo de Estado e por fim a Comissão de fiscalização dos Serviços de Informação.

 

 

 

Bibliografia:

 

ALMEIDA, Francisco António de M. L. Ferreira de, “Direito Administrativo”, Almedina.

 

AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, Vol I.

 

ANDRADE, Vieira de, “Lições de Direito Administrativo”.

 

MOREIRA, Vital, “Administração Autónoma e Associações Publicas”, Coimbra Editora, Coimbra 2003.

OLIVEIRA, Fernanda Paula e Dias, José Eduardo Figueiredo, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, Almedina 2019.

 

Legislação:

 

Constituição da República Portuguesa 

 

Código de Processo Administrativo

 

 Lei n.º 12/2023 de 28 de março

 

Lei n.º 50/2012

 

DL n.º 133/2013 de 3 de Outubro

 

 

 

Rodrigo Ferreira da Costa

 

Turba B, subturma 14

 

Ano letivo 2023/2024