A Natureza Jurídica das Universidades Públicas

As Universidades públicas são pessoas coletivas que gozam, segundo o artigo 76º/2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino.

Como a lei fundamental não é clara relativamente à natureza jurídica destas instituições, a doutrina procurou responder a esta questão e a dúvida centra-se, sobretudo, em saber se as universidades se inserem na Administração Indireta do Estado ou, por outro lado, na Administração Autónoma do Estado. Tendo como ponto de partida estes dois conceitos, a Administração Indireta pode ser definida, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, como a “atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”. São, portanto, centros onde existe autonomia a nível decisório e da sua própria gestão. Ainda que os fins que prosseguem sejam os fins do próprio Estado, possuem património, pessoal, orçamento e contas próprias, sendo, portanto, pessoas coletivas distintas do Estado. A todas aquelas que aqui se inserem, são exercidos sobre elas os poderes de superintendência e tutela, por parte do Governo, como prevê o artigo 199º d) da CRP. A superintendência consiste na capacidade de orientar, de definir os fins e as metas de cada pessoa coletiva, mas existindo a liberdade para que estas decidam de que forma irão atingir esses fins, e a tutela, por outro lado, é apenas a fiscalização relativamente às atividades desenvolvidas por essas entidades. Este controlo pode ser feito de duas formas, através de juízos de legalidade, dizer se é ou não conforme a lei, ou juízos de mérito, se a decisão tomada foi a mais conveniente. Em relação à administração autónoma, esta é definida como aquela que, ao contrário da administração indireta, prossegue interesses públicos próprios, dirige-se a si mesma e define, de forma autónoma e independente, a orientação das suas atividades. Aqui, é exercida, por parte do Governo, apenas a tutela administrativa.

            O professor Diogo Freitas do Amaral aponta as universidades públicas como parte da administração indireta do Estado, considerando-as como estabelecimentos públicos, isto é, “institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinado a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”. É importante referir que o próprio conceito de instituto público é ele também não consensual entre a doutrina. O professor opta por seguir a conceção de Marcello Caetano, que defende que estes possuem um substrato autónomo, personalidade jurídica, tratando-se, então, de entidades distintas do Estado, cujos órgãos, em princípio, serão do instituto público e não do Estado, com finanças para-estaduais e património próprio. Como fazem parte da administração indireta, têm como fim prosseguir interesses públicos estaduais, no entanto, dentro de determinados limites, podem também prosseguir interesses próprios.

            Embora o professor João Caupers considere que as universidades deveriam integrar a administração autónoma do Estado, entende que a lei, pelo contrário, preferiu optar pela administração indireta, tendo como base a lei nº62/2007, de 10 de dezembro. Este diploma, no seu artigo 9º/1, admite que as universidades públicas possam revestir a forma jurídica de fundações públicas. Fora essas, a título subsidiário, aplicar-se-á, segundo o nº2 do mesmo artigo, às universidades públicas as leis aplicáveis às demais pessoas coletivas de direito público de natureza administrativa, designadamente a lei-quadro dos institutos públicos. Ou seja, ainda que a lei não as qualifique como institutos públicos, integrou-as na administração indireta.

Por outro lado, e com uma opinião contrária, está a posição do professor Marcelo Rebelo de Sousa. Este reconduz as universidades públicas a uma natureza de caráter associativo, devido à “prevalência do elemento pessoal do substrato”. No entanto, não as considera associações públicas, porque têm um menor peso dos respetivos interesses próprios sobre os interesses transferidos pelo Estado. Devido a essa natureza associativa, as Universidades, ao contrário do que defende o professor Freitas do Amaral, não poderiam ser consideradas institutos públicos. Usa ainda a lei nº108/88, de 24 de setembro, que já se encontra revogada, para fundamentar, pois esta prevê a submissão das universidades à tutela de legalidade, presente no artigo 28º, e de mérito, nos artigos 11º, 13º e 32º.

            Igualmente a favor da inserção das Universidades Públicas na administração autónoma está o professor Vasco Pereira da Silva. Como, segundo o professor, estas possuem atribuições próprias, diferentes daquelas que são as atribuições do Estado, nunca poderiam integrar a administração indireta do Estado. A razão deve-se ao facto de estas instituições não estarem, ou, pelo menos, não de forma tão vincada, dependentes das indicações do Ministério da Educação.

A constituição portuguesa remete para a lei a concretização da autonomia universitária e, a meu ver, o legislador segue a conceção do professor Freitas do Amaral ao aplicar o regime dos institutos públicos, ainda que a título subsidiário, às universidades. Para além disso, a própria lei-quadro, no seu artigo 48º/1 a), refere as universidades públicas como institutos públicos que gozam de um regime especial.

Bibliografia 

• Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol.I, 3.ª ed., Coimbra Editora, 1951
• Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.I, 4.ª ed., Almedina, 2016
• Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed, Pedro Ferreira Editor, Lisboa, 1995
• João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 9.ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2016

Legislação

• Constituição 
• Lei nº108/88, de 24 de setembro
• Lei nº62/2007, de 10 de dezembro
• Lei nº3/2004, de 15 de janeiro, lei quadro dos institutos públicos

Mariana Gabriel, nº66178

2ºB, subturma 14