A Natureza jurídica das Universidades Públicas

    Qualquer dicionário é capaz de nos dizer que uma universidade é uma “Instituição composta por um conjunto de faculdades ou de escolas de instrução superior onde se professam ciências ou letras”. É fácil saber do que se trata quando mencionamos a academia. O passo difícil é perceber em que domínio de autonomia jurídica esta se integra.

O objetivo deste artigo é refletir sobre a autonomia jurídica das Universidades Públicas e neste sentido, qual a sua natureza jurídica.

O artigo 76º da Constituição da República Portuguesa, regula no seu nº1 que o regime de acesso às Universidades e demais instituições de ensino superior, garante a igualdade de oportunidades. Preconizando, em conjunto com o seu nº2, as duas componentes desta instituição: a componente pessoal, que garante à comunidade académica e aos seus membros, a liberdade de ensinar e de investigar, pelo que acaba por se identificar como direitos, liberdades e garantias nos domínios da criação intelectual e do ensino. E uma componente institucional, que consiste num direito fundamental da própria universidade à autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira.

As Universidades têm autonomia administrativa pelo que possuem: capacidade de gestão dos seus próprios assuntos, atos administrativos próprios, liberdade para celebração de contratos, nomeadamente de recrutamento de docentes, aquisição de bens e serviços mediante decisões próprias não sujeitas a autorização ou aprovação governamental, e que apenas são impugnáveis judicialmente.

Atendendo agora, mais concretamente, ao universo do Direito Administrativo, a Administração Pública é, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, uma tarefa continuada, regular e permanente de satisfação das necessidades coletivas – necessidades estas que são definidas pela Constituição dos diferentes países, dependendo do modelo de Estado adotado.

O artigo 199º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa permite-nos distinguir 3 grandes modalidades de administração:

•  A Administração Direta do Estado;  
• A Administração Indireta do Estado;
• E a Administração Autónoma

Foquemo-nos na distinção entre elas em busca de qual a melhor para situar o regime atual das Universidades Públicas.

A Administração Direta do Estado está subordina ao poder deste para a sua coordenação. Tal significa que, há um conjunto de relações no qual o Governo se encontra no topo enquanto órgão máximo de coordenação, detentor de poderes que garantam a possibilidade de se sobrepor aos órgãos que dele dependem – poder de direção. Portanto, os órgãos locais do Estado dependem hierarquicamente do Governo e devem obediência às suas instruções, assim, têm uma competência meramente local, isto é, delimitada em razão do território. Só podem atuar dentro da circunscrição administrativa a que a sua competência respeita.

Sabemos que o Estado prossegue uma multiplicidade de fins e tem uma grande variedade de atribuições a seu cargo. Atribuições estas que são cada vez mais numerosas e diversificadas com a evolução inevitável da sociedade.

A maior parte destes fins ou atribuições são prosseguidos de forma direta e imediata, ou seja, pela pessoa a quem chamamos Estado, e sob a direção do Governo. No entanto, há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com autonomia, não sendo, por isso, diretamente dependentes das ordens do Governo. Temos, por isso, casos onde são prosseguidos fins do Estado mas, por outras entidades que não são o Estado e com autonomização, isto é, um sistema de Administração estadual Indireta. Consiste assim, numa atividade administrativa do Estado que visa prosseguir os fins deste, mas por entidades dotadas de autonomia administrativa ou financeira e que também possuem personalidade jurídica.

Por sua vez, a Administração autónoma é composta por entidades que são autoadministradas e prosseguem fins próprios de forma própria. Portanto, a realidade que acresce às outras modalidades de administração, é que estamos perante fins que são seus e não do Estado ou de outras entidades públicas. São fins daquela pessoa coletiva e, por isso, não recebe qualquer tipo de ordens do Governo nem prossegue os fins definidos pelo Estado.

Estas pessoas coletivas, têm uma construção dualista: a universidade como pessoa jurídica, “comunidade universitária”, dotada de um conjunto de “direitos”, “faculdades” e “poderes” justificativos da autonomia académica. E a universidade como pessoa jurídica, como estabelecimento público de ensino. No entanto, a CRP é omissa quanto à sua natureza jurídica.

Segundo o Professor Gomes Canotilho na sua anotação à CRP, tradicionalmente, as Universidades são estabelecimentos públicos dotados de personalidade jurídica sujeitos a um regime de Direito Administrativo (regime da função pública). Os estabelecimentos públicos são considerados como institutos públicos de caráter cultural ou social abertos ao público e destinados a efetuar prestações à generalidade dos cidadãos, sendo, por isso, alvo de Administração Indireta. Como suporte desta ideia, consta o artigo 48º da Lei nº 3/2004 de 15 de janeiro – lei quadro dos institutos públicos –  que classifica as Universidades e escolas de ensino superior politécnico como um instituto público. Estes institutos são pessoas coletivas públicas que, embora prossigam atribuições que correspondem, em tese, a interesses do Estado, têm personalidade jurídica e autonomia na escolha do modo como prosseguem os seus fins. Encontrando-se, assim, submetidos a meros poderes de superintendência e de tutela do Estado, mas não de direção deste, pelo que têm autonomia. 

Enquanto a Administração Indireta tem inerente a si esta superintendência do governo ligada, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, aos 3 poderes de nomeação/demissão, orientação e tutela. A Administração Autónoma apenas sofre uma tutela de mérito e de legalidade do governo. 

O poder que o governo exerce sobre estas já é menor que a hierarquia correspondente à Administração Direta. Na Administração Indireta já não pode dar ordens, mas pode dar instruções.

Na Administração Autónoma exerce uma tutela de legalidade que se caracteriza pelo controlo da legalidade das decisões da entidade em causa, isto é, garantir se as suas decisões são ou não conforme à lei. A tutela de mérito visa controlar as decisões administrativas de modo a perceber se é ou não conveniente, ou correta tendo em conta a sua realidade.

Mas serão, afinal, as Universidades Públicas, institutos públicos e por isso entes de Administração Indireta? Ou serão uma Administração autónoma devido a toda a sua autonomia e autogoverno?

Podemos esclarecer facilmente que nem se discute ser uma modalidade de Administração Direta uma vez que não são controladas pelo Estado e não são submissas a um poder de hierarquia por parte do Governo.

Mas como não é de espantar, assim como a maior parte dos assuntos relacionados com o Direito, esta é uma questão que levanta divergências doutrinárias:

O Professor Vasco Pereira Da Silva considera que as Universidades seguem atribuições diversas das estaduais, pelo que se integraria na Administração autónoma. É, por exemplo, diferente da organização do Ministério da Educação quanto às das escolas públicas.

A verdade é que as Universidades têm alguma margem de manobra e, por isso, não são obrigadas a seguir as diretrizes do governo da mesma forma que as escolas secundárias o fazem.

São, com certeza, entidades que integram a Administração. Mas, não são Administração Indireta, porque os fins não são fins estaduais. Os fins da Universidade são fins próprios, que ela prossegue também de forma própria. As Universidades existem desde sempre, com uma posição de autonomia científica e académica, a qual é reconhecida e gerou, também, todas as outras realidades no âmbito da autoadministração.

A Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa é uma pessoa coletiva, autónoma, que se integra numa outra pessoa coletiva, que é a Universidade (composta pelos seus órgãos próprios), pelo que estamos perante uma realidade autoadministrada. Prossegue fins próprios, de forma própria, através de órgãos livremente eleitos pela estrutura da Universidade. Portanto, na perspectiva do Professor, não há nenhuma dúvida de que estamos perante uma realidade de Administração Autónoma, sendo uma realidade especial, que resulta de uma agregação de pessoas (elemento associativo), mas essa associação tem a ver com uma relação de ensino e uma relação de investigação. É no quadro dessa relação que a Universidade se organiza.

Assim, não seria um caso de Administração Indireta uma vez que este tipo de Administração tem em si inerente uma junção de 3 poderes do Estado: o poder de nomeação dos órgãos dirigentes, o poder de orientação e o poder de tutela em relação aos atos mais importantes, que são poderes do Estado e, por isso, de superintendência. No caso das Universidades não se verifica.

O Professor Marcelo Rebelo de Sousa, defende, nas suas lições de Direito Administrativo, igualmente a ideia de que as Universidades públicas deveriam ser enquadradas na Administração Autónoma.

Segundo a sua doutrina, a maior parte das Universidades Públicas são pessoas coletivas públicas e têm uma natureza associativa. Possuem fins específicos, altruístas e não lucrativos. Seriam assim pessoas coletivas públicas de natureza associativa mas não são associações públicas em si.

O caráter associativo está nos interesses específicos que prosseguem da forma como os docentes, discentes e pessoal administrativo escolhem, começando pelas eleições aos titulares dos respetivos órgãos. O que as difere das associações é, também, o modo como exercem a sua autonomia. Enquanto as associações públicas são resultantes da prevalência dos interesse próprios dos associados sobre os transferidos por lei com base nela, a partir do Estado- Administração. E, por isso, a autonomia é mais ampla, arredando uma tutela estadual de mérito. Já a autonomia das Universidades Públicas decorre do facto de todos os interesses que prosseguem exigirem autonomia de valores e implicar assim autonomia jurídica, sendo assim uma tutela de legalidade e de mérito. O Professor assume, assim, as Universidades Públicas como pessoas coletivas do tipo associativo ou institucional. Esta forma de funcionamento de índole associativo ou corporativo impede que as Universidades sejam classificadas como institutos públicos. 

Para João Caupers as Universidades Públicas deveriam integrar a Administração Autónoma. Segundo este Professor, o regime jurídico das instituições do ensino superior, aprovado pela Lei nº62/2007 de 10 de setembro, não clarifica esta questão. Limita-se a considerar as Universidades como pessoas coletivas de direito público, admitindo igualmente que possa revestir a forma jurídica de fundações públicas com regime de direito privado – artigo 9º, nº 1 . O Professor conclui assim que ao aplicar-se às Universidades, a título subsidiário, as leis aplicáveis às demais pessoas coletivas de direito público de natureza administrativa, designadamente a lei quadro dos institutos públicos (artigo 9º, nº 2), que a lei as quis integrar na Administração Indireta do Estado (aquelas que não optem pelo estatuto fundacional com o regime de direito privado), o que, no entanto, não agrada o Professor, defendendo a sua autonomia. 

Já o Professor Pedro Costa Gonçalves, defende a integração das instituições do ensino superior públicas como Administração estadual indireta com autogoverno. São assim pessoas coletivas de direito público que integram o sistema público de ensino criado pelo Estado e realizam fins do Estado no domínio do ensino (artigo 9º, nº 1 do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior). São, aliás, pessoas coletivas de direito público de natureza institucional, qualificadas legalmente como institutos públicos segundo o artigo 48º nº1 da lei quadro dos Institutos Públicos. Compreendendo assim que o RJIES aplica a LQIP como regime subsidiário em tudo o que não contrariar a RJIES (artigo 9º nº 2 desta lei).

Mas as Universidade Públicas, e sendo essas o foco do artigo, têm autogoverno e autonomia, nomeadamente pela liberdade de escolha dos seus representantes e órgãos, bem como a definição dos seus planos estratégicos, patrimoniais, financeiros, e a sua gestão. Tem assim capacidade de autoadministração, pelo que admite assim a qualificação como institutos públicos autónomos. 

No entanto, encontram-se na tutela do Estado. O artigo 11º, nº5 do RIJES estabelece que a autonomia das instituições do ensino superior não preclude a tutela governamental. Esta inclui, a fiscalização do Estado, artigo 148º : “As instituições de ensino superior estão sujeitas aos poderes de fiscalização do Estado, devendo colaborar leal e prontamente com as instâncias competentes.”. Assim, apesar de não ter poderes de superintendência (de instrução) do Governo, tem vastos poderes de intervenção e ingerência tutelar nas instituições de ensino superior público. A estes poderes acresce os que resultam da avaliação no quadro do sistema nacional de acreditação e avaliação. Pelo que estaria integrado na Administração Indireta.

Da mesma forma, o Professor Diogo Freitas do Amaral considera que as Universidades públicas são estabelecimentos públicos, fazendo por isso parte da Administração Indireta do Estado.

O professor designa estabelecimentos públicos como institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.

As Universidades que não se tenham convertido em fundações públicas de direito privado (Universidades Privadas) são estabelecimentos públicos. O autor afirma que não poderiam ser fundações públicas porque não consistem basicamente num património, nem a sua missão essencial é gerir financeiramente os respetivos bens. Nem tão-pouco seriam empresas públicas.

Será, portanto, um estabelecimento público pois, destinam-se a fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes.

  

Conclusões:    

Face o exposto, é inegável que as Universidades dispõem de um grande teor de autonomia. A própria Constituição defende a autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo da adequada avaliação da qualidade do ensino pelo governo.

Admito que me deparo com dificuldade em tomar uma posição. É certo que a doutrina do professor Pedro Costa Gonçalves me parece compreensível e justificativa da sua posição, de facto, levou-me a acreditar que o fim prosseguido pela Universidade é, de certo modo, inerente ao Estado. O próprio artigo 9º da CRP na sua alínea f) regula a tarefa de assegurar o ensino e a sua valorização permanente, como inerente ao Estado, são aliás, as alíneas deste artigo, chamadas de tarefas fundamentais do Estado. Pelo que as Universidades Públicas seguem um fim que é, em tese, do Estado. E que estas instituições têm autonomia e autogoverno para o fazer da forma como acham mais adequado, ainda que tenham alguma intervenção do órgão de excelência de administração, como foi mencionado anteriormente relativamente à acreditação.

No entanto, indo de encontro ao que é defendido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, a Administração Indireta está sujeita a poderes de superintendência do Estado na medida em que os seus órgãos são eleitos e demitidos por ele. O Governo tem, nestes casos,  poderes de orientação para a prossecução do fim e ainda um poder de tutela. O que não podemos de modo nenhum ligar às Universidades. Ainda que haja algum controlo de qualidade atribuído pelo Estado, não temos nenhum controlo dos seus órgãos.

Contudo, o interesse que a universidade prossegue não é exclusivamente seu. O ensino é uma das bases defendidas pelo Estado. É uma das suas tarefas assegurar o ensino. Seja ele básico, secundário ou superior. E é inevitável que ter uma sociedade instruída e com capacidade de liderança e distinção nas várias áreas do saber é necessário para a prosperidade de um país e para a criação de um bom futuro para as próximas gerações. Trata-se assim de uma colaboração entre o Estado e as Universidades na medida em que ambos têm interesse neste fim mas a universidade tem autonomia para determinar como pode prossegui-lo e em que termos. Penso até que sem a educação necessária não há Estado social de direito que resista. Sendo talvez assim, um interesse do Estado mas não uma atribuição propriamente sua.

Uma prova desta colaboração no interesse pelo ensino, por parte das Universidades e Estado, seria o financiamento das instituições de ensino superior. Estas têm autonomia financeira, mas as suas receitas são obtidas a partir dos emolumentos e propinas cobrados aos alunos, bem como, pelo financiamento do Estado, como determina o artigo 4º, nº 1 da Lei nº37/2003, de 22 de agosto –  “Em cada ano económico, o Estado, pelos montantes fixados na Lei do Orçamento, financia o orçamento de funcionamento base das atividades de ensino e formação das instituições, incluindo as suas unidades orgânicas ou estruturas específicas.”. É, pois, essencial o financiamento por parte do Estado através do seu orçamento, conforme decorre dos diplomas citados, sem prejuízo de outros financiamentos ou receitas creditícias que advêm de outras entidades. E, nesta medida, o Estado está a assegurar algo que é do seu interesse, tendo em conta o futuro do país. 

Deste modo, concordo com a parte da doutrina que integra as Universidades Públicas na Administração autónoma, pois, e correndo o risco de me repetir, há de facto autonomia, as Universidades têm autogoverno. O seu fim é seu e prosseguido da maneira que acham mais adequado. E o facto de ter financiamento por parte do Estado e o controlo de qualidade seja feito pelo mesmo, não podemos admitir que exista uma superintendência do Estado ao ponto de afirmar que se trata de uma forma de Administração Indireta, existe apenas a tutela de legalidade inerente à Administração Autónoma. Pelo que reina assim a autonomia.

 

Bibliografia:

• Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 4ª edição. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2015.
• Caupers, João. Introdução ao Direito Administrativo. 10ª edição. Lisboa: Âncora Editora, 2009.
• Gonçalves, Pedro Costa. Manual de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2020.
• Sousa, Marcelo Rebelo de. Lições de Direito Administrativo. Vol. I. Lisboa, 1994/95.
• Apontamentos das aulas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva

 

Legislação:

• Lei n.º 62/2007 - Regime Jurídicos das Instituições de Ensino Superior;
• Lei n.º 3/2004 de 15 de janeiro – Lei Quadro dos Institutos Públicos;
• Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto – Financiamento do Ensino Superior;
• Constituição da República Portuguesa.

 

 Teresa Simão Nogueira

N.º de aluno: 67637 

Turma B Subturma 14