A desterritorialização da Administração Pública

    Outrora, a administração tinha como base a ideia de território e Estado. Nas últimas décadas, houve uma descentralização progressiva da administração pública, o que fez surgir um fenómeno de desconstrução da lógica tradicional associada à soberania estatal devido a alguns fatores, designadamente, a globalização, a abertura de fronteiras e a circulação internacional.

    A pandemia acabou por vir salientar a importância das fronteiras, contudo, este é um fenómeno circunstancial.

    Aos dias de hoje, há interesses públicos transnacionais e problemas internos internacionalizados, que desafiam o princípio da territorialidade, que se tem visto enfraquecer com o passar do tempo. Fenómenos como a tecnologia e a globalização impõem regulamentação internacional, que resulta numa sociedade global, num espaço jurídico global. O estado passou a operar em rede, no sentido em que compartilha poderes com outros Estados e outras organizações e entidades privadas. 

    A partir daqui, surgiu e desenvolveu-se um Direito Administrativo sem Estado e fora do Estado. 

    Existem, ainda assim, áreas de decisão administrativa comum, onde Estados convergem soluções constitucionais ou tomam decisões exclusivas. 

    A internacionalização conduziu a um esvaziamento da administração do Estado, que resultou na perda de poder. Ainda assim, o Estado prossegue a ser decisivo para se garantir segurança, dignidade humana, paz e democracia. 

    Podemos observar três tipos de estruturas administrativas internacionais, em concreto: organizações internacionais, administração pública da União Europeia e administração pública por organizações não-governamentais.

    A administração pública sem Estado, como na UE, é uma realidade evidente hoje. Como na UE, a administração pública sem Estado tem-se verificado cada vez mais. 

    As formas de administração pública sem Estado compreendem o progresso de um direito internacional administrativo. 

    Atualmente, existem organizações internacionais que detém uma verdadeira administração e procuram objetivos comuns a vários Estados que promovem uma regulação mais eficiente de questões transnacionais. As uniões administrativas internacionais representam uma aliança internacional de diversas administrações. 

    Destaca-se a ONU, uma organização internacional global com uma estrutura administrativa própria, a qual compreende a preparação técnico-burocrática, debates entre membros, emissão de normas, atos individuais, celebração de acordos e supervisão da implementação de decisões. 

    Na União Europeia, a administração pública possui estruturas próprias, podendo, por isso, decidir sobre matérias exclusivas, compartilhadas ou em coordenação com os Estados-membros. 

    Na verdade, verifica-se a existência de um espaço europeu dotado de interdependência entre as administrações dos Estados-membros e a administração da UE. 

    As variadas formas de administração pública europeia implicam decisões tomadas em conjunto, ilustrando, assim, a também conhecida coadministração, segunda a qual, as administrações dos Estados-membros exercem o Direito da União Europeia como delegadas. Pode dizer-se que há uma projeção interna das decisões da UE naquilo a que correspondem as administrações nacionais. 

    Isto resulta num fenómeno, também denominado de europeização das administrações dos Estados-membros, que procura, no fundo, a harmonização legislativa em diversas áreas (uma delas, por exemplo, a contratação pública). 

    A verdade, é que atualmente existe já uma federação administrativa europeia, a qual possui uma administração direta da UE, operando, assim, como uma verdadeira comunidade de administrações públicas. Importa esclarecer o funcionamento da administração direta da UE, na medida em que esta funciona como se de uma administração federal se tratasse. 

    Por sua vez, as administrações dos Estados-membros atuam, antes, como administrações indiretas no que à execução do Direito da União Europeia diz respeito, o que reflete, então, a manifestação de uma administração pública se Estado. 

    Não obstante, há formas da administração pública que derivam de organizações não-governamentais, nomeadamente entidades sem fins lucrativos concebidas sob o direito interno de um Estado que atuam internacionalmente.  

    Reforçando a ideia de uma administração sem Estado, estas organizações podem exercer funções privadas de administração pública a nível internacional.

    Esta administração pública nacional, composta por três grandes áreas, a destacar: organizações internacionais, a União Europeia e organizações não-governamentais, encontra-se num contexto de reduzida dimensão territorial e liberdade decisória. 

    O interesse público nacional consiste naquilo que resta do interesse público geral depois da retirada dos interesses transnacionais seguidos por instituições internacionais e pela UE.

    Esta dinâmica acaba por reforçar a ideia de relativização do papel determinante da administração pública de cada estado, o que origina uma perda de importância da administração nacional. Num cenário de “desnacionalização” progressiva, a administração pública do estado português exerce as suas funções numa área geográfica limitada e vê a sua liberdade de tomada de decisões reduzida, muitas vezes subordinada a interesses transnacionais.   

    Note-se que, a administração nacional pode exercer e subordinar-se a atos de organizações internacionais e da União Europeia, o que acaba por levantar questões relativamente à responsabilidade política diante de estruturas internacionais. 

    Por vezes, a administração nacional pode parecer subordinada na sua totalidade, como é o caso, por exemplo, de Portugal sob o efeito de memorando. 

    Sobre toda esta questão, o professor Paulo Otero pronuncia-se e realça que a Administração Pública nacional pode exercer um papel relevante na promoção de interesses públicos transnacionais, em concreto, aqueles que se encontram envolvidos em situações jurídico-administrativas que transpõem fronteiras. 

    Mais ainda, o professor defende que a Administração Pública nacional pode ser chamada a conferir atos práticos de organizações internacionais ou da União Europeia, que visem atingir interesses públicos transnacionais. 

    De acordo com esta linha de pensamento, a administração pública de cada estado opera como uma administração indireta dessas organizações, podendo prosseguir interesses transnacionais, indiretamente ou através de delegação. 

Bibliografia

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015. -- «Direito do Procedimento Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2016.

Ariana Paiva, subturma 11, TB