A administração autónoma

        Introdução 

Na Administração Pública é possível distinguir três grandes grupos de entidades: a administração direta do Estado (mencionada na Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro), a administração indireta do Estado (mencionada na Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro) e a administração autónoma, sobre a qual incidirá estes post.

        Caracterização da administração autónoma

De acordo com o professor José Carlos Vieira de Andrade, no seu manual Lições de Direito Administrativo, a administração autónoma é constituída por entes de base associativa, que satisfazem, interesses próprios das comunidades respetivas, através de órgãos eleitos, sob a fiscalização do Governo, que podem ser:

• Territoriais: autarquias locais (municípios, freguesias e regiões administrativas) e regiões autónomas;
• Corporativas: nomeadamente, associações públicas;

A estas entidades, é aplicável um poder de tutela, isto é, de controlo por parte do Governo, mencionado no artigo 119.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP), sendo que estes poderes, quando reportados às autarquias locais, só podem ter por objeto o controlo da legalidade (não do mérito) da atuação dos órgãos autárquicos (artigo 242.º/1, CRP).

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        Autarquias locais (artigo 235.º/1 CRP)

As autarquias locais, mencionadas no artigo acima referido, correspondem a um elemento imperativo da organização do Estado português.

Numa definição mais concreta, o professor Freitas do Amaral define como sendo pessoas coletivas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes.

Quanto à legislação correspondente, os princípios/matérias gerais das autarquias locais estão também previstos, entre outros, nos artigos 236.º/4 (divisão do território), 237.º (descentralização); 238.º/1 e 2 (património, finanças e correção de desigualdade); 240.º/1 e 2 (órgãos dirigentes); 240.º/3 (referendo local); 241.º (poder regulamentar); 242.º (tutela administrativa); 164.º, alíneas b), l), m), n) e r); 165.º, alíneas q) e r), todos pertencentes à CRP; na Lei n.º 159/99, de 14 de setembro e na Lei n.º 169/99, de 18 de setembro.

São enquadradas na categoria de administração autónoma, uma vez que são consideradas como "formas autónomas de organização das populações locais residentes nas respetivas áreas" (professor Freitas do Amaral). Desenvolvem assim uma atividade administrativa própria, e não uma atividade do Estado, constituindo-se a partir das populações residentes e não a partir do Estado.

As autarquias locais possuem autonomia local, isto é, "o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos" (artigo 3.º da Carta Europeia da Autonomia Local (1985) e artigo 288.º, alínea n) CRP.

De acordo com o professor Freitas do Amaral, este princípio (autonomia local) "pressupõe e exige, pelo menos, os direitos seguintes:

a) «o direito e a capacidade efetiva de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Carta Europeia, artigo 3.º/1);

b) O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que afetem os interesses próprios das respetivas populações;

c) O direito de partilharem com o Estado ou com a região as decisões sobre matérias de interesse comum (pelas formas mais adequadas: audiência prévia, parecer vinculativo, co-decisão, direito de veto, etc);

d) O direito de, sempre que possível, regulamentarem a aplicação das normas ou planos nacionais por forma a adaptá-los convenientemente às realidades locais: é assim que, por exemplo, os municípios têm em Portugal o direito de elaborar os seus próprios planos urbanísticos, dentro dos parâmetros fixados pelos planos nacionais e regionais de ordenamento do território, se os houver".

        "Espécies" de autarquias locais

Tradicionalmente, cabiam três espécies de autarquias locais: os municípios (antigas autarquias concelhias), as freguesias e as regiões administrativas.

Definindo, por traços gerais, cada uma destas espécies, temos:

• Freguesias

As freguesias, na caracterização dada pelo professor Freitas do Amaral, são as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em casa circunscrição paroquial.

Atualmente existem 4259 freguesias no território nacional e que estão sujeitas a dois tipos de classificações: podem ser freguesias urbanas e freguesias rurais, consoante estejam incluídas na área de um município urbano ou na área de um município rural. Atendendo à sua dimensão populacional, podem ser freguesias de 1ª ordem, 2ª ordem e 3ª ordem.

Em relação aos seus órgãos (artigo 244.º CRP), temos:

A Assembleia de Freguesia (artigo 245.º CRP) que corresponde ao órgão deliberativo e representativo dos habitantes, cujas funções principais são: eleger a Junta de Freguesia (eleitoral), controlar a atividade da Junta (fiscalização), discutir os orçamentos e contas, aprovar regulamentes, lançar atributos, etc, (orientação geral) e decidir os casos concretos mais importantes reservados para a Assembleia (decisória).

A Junta de Freguesia (artigo 247.º CRP) que corresponde ao órgão executivo cujas funções principais são: assegurar a execução das decisões da Assembleia (executiva), estudar os problemas da freguesia e propor soluções (estudo e proposta), a gestão regular dos bens, serviços, pessoal, finanças e obras a cargo da Junta (gestão), apoiar as iniciativas sociais, culturais, desportivas, etc (fomento) e participa nos procedimentos de elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, etc (colaboração).

As suas atribuições e competências encontram-se determinadas nos artigos 7.º e 9.º, respetivamente, da Lei n.º 75/2013.

• Municípios 

Os municípios consideram-se ser a espécie de autarquia local mais importante e são, de acordo com o professor Freitas do Amaral, as autarquias locais que visam a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos.

Existem, atualmente, um total de 308 municípios (278 no Continente, 19 na Região Autónoma dos Açores e 11 na Região Autónoma da Madeira. 

Como órgãos dos municípios temos:

A Assembleia Municipal (artigo 251.º, CRP), enquanto órgão deliberativo do município, tem competências de apreciação das grandes linhas da política municipal, sob proposta da Câmara.

A Câmara Municipal (artigo 252.º, CRP), é o órgão executivo do município, tendo por missão definir e executar políticas que promovam o desenvolvimento do conselho em diferentes áreas.

Já em relação às suas competências e funcionamentos dos órgãos, os mesmos constam da Lei n.º 75/2013 (LAL) e da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro.

O Presidente da Câmara, que tem competências próprias (que lhe são atribuídas pela lei e que constam do artigo 35.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro) e delegadas (que lhe são conferidas pela Câmara Municipal, de acordo com o artigo 34.º da LAL). Estas competências podem, por sua vez, ser objeto de delegação e subdelegação de poderes (artigos 34.º, 36.º e 38.º LAL)

• Regiões administrativas

De acordo com o artigo 1.º da Lei n.º 56/91, de 13 de agosto, uma região administrativa "é uma pessoa coletiva territorial, dotada de autonomia administrativa e financeira e de órgãos representativos, que vista a prossecução de interesses próprios das populações respetivas, como fator de coesão nacional".

O professor Vasco Pereira da Silva considera que incide nestas regiões uma falta de lógica na organização, assim com uma estrutura administrativa enfraquecida. Enquanto circunscrições administrativas, variam consoante os ministérios e consoante os objetivos, não havendo uma lógica unitária para cada uma.

Quanto às suas atribuições, encontram-se previstas nos artigos 257.º e 258.º, CRP. Quanto aos órgãos (259.º CRP) temos a Assembleia Regional (artigo 260.º CRP) e a Junta Regional (artigo 261.º CRP).

Contudo, estas regiões não existem e nunca existiram no nosso país, ainda que publicadas na Lei n.º 19/98, de 28 de abril, graças ao resultado do referendo realizado em 1998, com resultado desfavorável.

Isto porque, nos termos dos artigos 255.º e 256.º CRP, a criação das regiões administrativas requer uma lei geral orgânica que cria simultaneamente todas as regiões administrativas e, depois, cada uma ainda tem de ser feita de forma autónoma referendada.

O referendo em causa possui duas questões: se a população é a favor ou contra o processo de regionalização e, se são favoráveis ou não à criação da própria região administrativa determinada.

Esta situação, como é evidente, vai provocar reações contraditórias.

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        As Associações Públicas (artigo 247.º CRP)

As associações públicas na definição dada pelo professor João Caupers, "são pessoas coletivas de tipo associativo, criadas por grupos de cidadãos com interesses públicos próprios específicos, com a finalidade de prosseguir estes". São exemplos de associações públicas as Ordens profissionais.

Enquanto os institutos públicos e as empresas públicas têm um substrato de natureza institucional e procuram a obtenção de lucros, as associações públicas têm um substrato de natureza associativa, isto é, têm por base um agrupamento de indivíduos e/ou de pessoas coletivas com um objetivo comum e que não têm em vista a obtenção de lucro.

Pode-se, contudo, considerar que têm em comum, o facto de ambos serem pessoas coletivas públicas que asseguram a prossecução de determinados interesses públicos.

Quanto à sua regulamentação, as associações públicas, ao contrário do que sucede com as empresas públicas e com os institutos públicos, não possuem um diploma legal que as regule no seu conjunto. São, contudo, encontradas referências no artigo 2.º/3, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo; artigos 165.º/1, alínea s), 247.º, 253.º, 267.º/1 e 4, da CRP, etc.

O professor Freitas do Amaral caracteriza as ordens e as câmaras profissionais como "associações públicas formadas pelos membros de certas profissões de interesses público com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respetiva atividade profissional".

As ordens profissionais são assim associações profissionais de direito público que têm como objetivo promover a autorregulação e a descentralização administrativa, estando o seu regime jurídico de criação, organização e funcionamento previsto na Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro.

Como atribuições e competências têm a defesa e representação dos interesses dos profissionais correspondentes, assim como regulam o exercício da profissão em causa.

• Universidades

No entendimento do professor Vasco Pereira da Silva, também as universidades são uma categoria de administração autónoma uma vez que são um modo de exercício da função administrativa que, por um lado, corresponde à lógica da tutela, autonomia científica e pedagógica, e possuem um substrato de natureza pessoal, o que as assemelha às associações públicas.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa considera que as universidades se assemelham a corporações, estando numa posição entre a administração indireta e a autónoma.

Já para o professor Freitas do Amaral, são institutos públicos, na modalidade de estabelecimentos públicos, o que significa que fazem parte da administração indireta do Estado.

Há várias outras divergências e que nem o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior (Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro) conseguiu esclarecer, uma vez que admite que tanto podem ser pessoas coletivas de direito público como podem revestir forma de fundações públicas com regime de direito privado (artigo 9,º da Lei).

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        Regiões autónomas (artigos 225.º ss. CRP)

São pessoas coletivas públicas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio, que prosseguem fins específicos (artigo 6.º/2 e 225.º CRP). Em Portugal, como regiões autónomas temos os Açores e a Madeira.

Estes órgãos correspondem à Assembleia Legislativa (artigo 227.º/1, alínea e) e artigo 232.º/1, CRP; artigo 5.º do Estatuto Político-Administrativo dos Açores e artigo 6.º do Estatuto Político-Administrativo da Madeira) e o Governo Regional (artigo 231.º CRP), cujos titulares são designados com a participação dos eleitores residentes nos respetivos territórios. A estes dois acresce o Representante da República (artigo 230.º CRP) (antigo Ministro da República).

Os órgãos têm competência limitada às matérias de interesse das respetivas populações que não sejam limitadas à administração estadual, exercendo essa competência exclusivamente sobre o território da respetiva região e nos limites da autonomia regional definidos.

Pode-se dizer que os governos regionais têm "poder executivo próprio"?

Referido no manual Curso de Direito Administrativo, do professor Freitas do Amaral, do artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo dos Açores e artigo 90.º do Estatuo Político-Administrativo da Madeira, retiram-se três conclusões que respondem positivamente à questão em causa:

A) Compete, exclusivamente, aos governos regionais aplicar a legislação emanada pelas assembleias legislativas das suas regiões;

B) Compete-lhes, também, aplicar nos respetivos territórios parte da legislação emanada dos órgãos de soberania;

C) Há matérias em que para executar a legislação nacional, terão de pertencer ao Governo da República no território nacional todo, o que inclui os territórios insulares.

Ao contrário das autarquias locais, as regiões autónomas não se encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela administrativa do Estado (artigo 199.º, alínea d)). Não significa, contudo, que não haja casos em que disponha de poderes de supervisão nos casos em que as leis nacionais aplicadas pelas regiões autónomas sejam para estas leis imperativas, isto é, tenham sido emanadas ao abrigo de uma competência legislativa reservada dos órgãos de soberania e para se aplicarem uniformemente em todo o território nacional.

Referências bibliográficas:

• Aulas teóricas do professor Vasco Pereira da Silva;
• FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª edição, Almedina;
• CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009, Âncora Editora;
• VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. Lições de Direito Administrativo, 5ª edição, Coimbra Jurídica.
• FREITAS DO AMARAL, Diogo. Estudo aprofundado sobre a problemática da regionalização. Volume I. 

Trabalho realizado por:

Laura Rodrigues

Aluna n.º 67896

Turma B, subturma 14