Análise das vantagens e desvantagens dos distintos sistemas de organização administrativa

 

Introdução

A atuação da Administração Pública passa, indubitavelmente, pela sua organização, e com organização digo, pela definição das tarefas a realizar e das necessidades a satisfazer, bem como pela distribuição destas entre os entes públicos, ou pela sua centralização num só, veremos de seguida, pela estruturação de cada ente público em setores e serviços, onde manifestam e executam a sua vontade pela repartição, entre esses órgãos, dos poderes necessários para efetivar essa vontade. A organização administrativa consiste, assim, no modo de estruturação concreta que a lei confere à Administração Pública de determinado país. Quanto a esta creio ser imprescindível analisar os seus sistemas de organização exequíveis. Deste modo, neste artigo procederei à análise das opções de organização administrativa, percorrendo, quer a opção entre centralização e descentralização, quer a opção entre concentração e desconcentração.

A descentralização administrativa e a desconcentração administrativa são realidades diferentes, na medida em que a primeira se reporta à divisão de atribuições entre as pessoas coletivas, enquanto a segunda diz respeito à repartição de competências dentro de uma mesma pessoa coletiva. O objeto deste artigo prender-se-á na análise destes princípios, bem como na apreciação das suas vantagens e desvantagens.

 

A Descentralização Administrativa

A Descentralização Administrativa consiste no facto de existirem diversas entidades, para além do Estado, a participar no exercício da função Administrativa. Este princípio encontra-se previsto no artigo 267.º, número 2 da Constituição da República Portuguesa, o qual consagra que “a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes”.

A Descentralização é caracterizada, não só pelo desígnio de aproximar a Administração Pública das populações, que assenta no pressuposto de melhor se satisfazerem as necessidades dos administrados, como também pela desburocratização, princípio este consagrado no nº1 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 10.º do Código de Procedimento Administrativo, na medida em que este se mostra em contradição com as estruturas complexas, duplicações de atribuições ou competências e um distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os administrados, opondo-se, ainda, a procedimentos administrativos demasiado longos e lentos. A este relacionam-se, inevitavelmente, os princípios da boa administração e do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Contudo, este princípio, bem como o da centralização administrativa é mais facilmente apreendido com a análise dos mesmos, no plano jurídico e no plano político-administrativo.

No plano jurídico, determinado sistema é centralizado quando todas as atribuições administrativas são concedidas ao Estado, não existindo, portanto, quaisquer outras pessoas coletivas encarregues do exercício da função administrativa. Diferentemente, um sistema é descentralizado quando a função administrativa não está confiada única e exclusivamente ao Estado, mas igualmente a outras pessoas coletivas, como é o caso das autarquias locais. Ora, em sentido jurídico estes conceitos são qualificáveis como puros, como conceitos absolutos.

Já no plano político-administrativo, mesmo estando no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, há uma centralização neste plano quando, utilizando o exemplo das autarquias locais, estas são nomeadas ou demitidas pelos órgãos do Estado, ou quando devem obediência ao Governo, ou seja, no fundo, quando estão sujeitas a formas intensas de tutela administrativa, designadamente uma ampla tutela de mérito, isto é, sujeitas a poderes de intervenção de determinada pessoa pública na gestão de outra pessoa coletiva, de modo a assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Assim sendo, estariam sujeitas a uma ampla tutela de mérito, no sentido em que esta se traduz em indagar se determinada atuação é ou não conveniente, correta ou oportuna. Diversamente do que se verifica no quadro dos conceitos de centralização e descentralização administrativa no plano jurídico, neste plano os conceitos são já considerados de caráter relativo, uma vez que é plausível a existência de maior ou menor centralização ou descentralização, dependendo sempre do grau.

Deste modo, é significativa a realização da distinção destes conceitos no âmbito jurídico e no âmbito político-administrativo, na medida em que, tal como sucedia em Portugal, no regime da Constituição de 1933, é possível que a descentralização jurídica, na prática, constitua um véu enganador, recobrindo a realidade de uma forte centralização político-administrativa, tal como refere o professor Marcelo Rebelo de Sousa.

Atualmente, Portugal, assim como a França, a Alemanha e a Suíça gozam de descentralização em sentido jurídico, mas em graus de descentralização bastante distintos em sentido político-administrativo, sendo muito mais elevado na Suíça e na Alemanha, do que em França e em Portugal, sendo neste último o menor grau de descentralização político-administrativos dos países referidos.

 

Espécies de descentralização.

A descentralização distingue-se em razão das formas e graus de descentralização administrativa. Quanto às formas, a descentralização pode ser territorial, dando origem à existência de autarquias locais; institucional, estabelecendo os institutos públicos e as empresas públicas; e associativa, originando as associações públicas. Todavia, para o professor Diogo Freitas do Amaral, a descentralização em sentido estrito é apenas a descentralização territorial.

Relativamente aos graus, do ponto de vista jurídico, esta pode consistir numa simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado; uma atribuição de personalidade jurídica de direito público, começando verdadeiramente a descentralização administrativa; a atribuição da autonomia administrativa e financeira, bem como de faculdades regulamentares e de poderes legislativos próprios, o que se verifica agora no âmbito da descentralização política.

 

Limites à descentralização.

A descentralização tem de ser submetida a certos limites, na medida em que a descentralização ilimitada degeneraria celeremente, quer no caos administrativo, quer na desagregação do Estado, além de que iria, indubitavelmente, estar em contradição com princípios, nomeadamente o da boa administração e o da legalidade, sem esquecer o do direito dos particulares.

Relativamente a estes, é possível distingui-los quanto à sua eficácia, dado que uns dispensam intervenção do Estado-Administração, enquanto outros a permitem e, aliás, exigem-na, e quanto à amplitude, uma vez que os limites à descentralização podem ser comuns a toda a atividade administrativa ou visar especificamente circunscrever a descentralização.

No que diz respeito ao objeto dos limites, podemos verificar limites respeitantes ao conteúdo das atribuições dos entes descentralizados e limites que se reportam à prossecução daquelas atribuições, projetando-se no controlo dos atos.

Estes limites podem ter três ordens, os limites a todos os poderes da Administração e, portanto, também aos poderes das entidades descentralizadas; os limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas e os limites ao exercício dos poderes transferidos.

No que concerne aos limites de primeiro tipo, estes verificam-se quando, por exemplo, a Constituição consagra o princípio da legalidade e obriga as autarquias locais a moverem-se sempre dentro da legalidade administrativa.

Relativamente aos limites de segundo tipo, estes estão presentes no nº2 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa, quando dispõe que a descentralização administrativa será estabelecida por lei “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação”.

Por último, os limites de terceiro tipo são aqueles que resultam na intervenção do Estado na gestão das autarquias locais.

 

Poderes do Estado-Administração.

    Quanto a estas intervenções do Estado, é importante salientar que este detém três distintos poderes, isto é, o poder de direção, o poder de superintendência e o poder de tutela.

No que diz respeito à tutela administrativa, esta consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de se assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Assim sendo, a tutela administrativa pressupõe sempre a existência de duas pessoas coletivas, uma tutelar e uma tutelada, em que uma destas tem de ser, necessariamente, uma pessoa coletiva pública. No entanto, normalmente a segunda pessoa coletiva costuma ser igualmente pública, pelo que o professor Diogo Freitas do Amaral considera que, em bom rigor, não se deveria aceitar o exercício de tutela administrativa sobre pessoas coletivas privadas.

A tutela administrativa tem como primordial fim o cumprimento das leis por parte da entidade tutelada, bem como a garantia de que são adotadas decisões oportunas para a prossecução do interesse público. Relativamente a este, Marcello Caetano considera, por sua vez, que consiste em coordenar os interesses próprios da entidade tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar.

É possível distinguir as várias espécies de tutela, quanto ao seu fim e conteúdo. Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito. A tutela de legalidade visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada, enquanto a tutela de mérito visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada. Quando se averigua o mérito de uma decisão está-se a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correta ou incorreta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc. Em Portugal, após a revisão constitucional de 1982, a tutela do governo, sobre as autarquias locais, deixou de poder ser tutela de legalidade e de mérito, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade.

Relativamente ao conteúdo, o professor Diogo Freitas do Amaral, ao contrário da restante doutrina, distingue cinco modalidades de tutela, nomeadamente a tutela integrativa, que consiste no poder de autorizar os atos da entidade tutelada; a tutela inspetiva, que consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada; a tutela sancionatória, que consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada; a tutela revogatória, que é o poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada e, por fim, a tutela substitutiva, que se caracteriza pelo facto do poder da entidade tutelar suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela, os atos legalmente devidos.

Por sua vez, o poder de direção, caracterizado como a mais importante situação jurídica ativa de um superior hierárquico para com um seu subalterno, traduz-se em ordens que vinculam as condutas alheias no seu fim, conteúdo e ainda, na forma. Já o poder de superintendência foi instituído de modo a definir os objetivos, bem como a orientar a atuação de outras pessoas coletivas públicas. Esta incide na emissão de orientações que vinculam os comportamentos dos orientados, somente quanto ao seu fim, deixando de fora o seu conteúdo e forma de atuação.

 

Vantagens e desvantagens da descentralização administrativa

O princípio da descentralização administrativa estabelece uma ferramenta a fim de viabilizar o cumprimento, por parte do Estado, dos imperativos constitucionais de bem-estar, na medida em que este não é somente um imperativo do Estado pluralista, como também um corolário do Estado de bem-estar.

Uma das mais relevantes vantagens da descentralização consiste num maior grau de democraticidade, na medida que esta proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias relativas aos seus interesses, uma vez que assim há uma maior facilidade na realização do bem comum, tendo em conta a sensibilidade das populações locais. Isto serve de base a um sistema pluralista da Administração Pública, que, por sua vez, é uma forma de limitação do poder político. Com esta, verifica-se, ainda, uma maior celeridade, eficiência e eficácia administrativa.

Quanto às desvantagens deste princípio, uma das principais corresponde a uma certa descoordenação no exercício da função administrativa, tendo em conta o recurso a um número elevado de cidadãos, sem quaisquer qualificações técnicas para a realização de funções com alto grau de especialização, o que origina, inevitavelmente, um mau uso dos poderes discricionários da administração.

Do mesmo modo, constitui um grande inconveniente a dificuldade de controlo e riscos de ineficiência em concreto, tendo em conta a tamanha proliferação de centros de decisão e de patrimónios autónomos.

 

Vantagens e desvantagens da centralização administrativa

São escassas as vantagens da centralização, contudo esta, indubitavelmente, assegura a unidade do Estado, o que permite uma melhor coordenação do exercício da função administrativa, bem como da garantia da homogeneidade da ação política e administrativa.

Já desvantagens são inúmeras, passando pela hipertrofia do Estado, o que faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, pelo desrespeito pelas liberdades locais, uma vez que apaga a vida local autónoma, na medida em que elimina a atividade própria das comunidades tradicionais. Esta é, ainda, fonte de ineficácia da ação administrativa e causa de elevados custos financeiros relativamente ao exercício da ação administrativa.

Desconcentração e Concentração Administrativa

A desconcentração é uma realidade diversa da ideia de descentralização administrativa, no sentido em que a desconcentração respeita à repartição de competências dentro de uma mesma pessoa coletiva, enquanto que a descentralização, como já foi referido acima, reporta-se à divisão de atribuições entre pessoas coletivas.

O princípio da desconcentração administrativa é considerado um traço essencial do regime administrativo português, na medida em que este corresponde à repartição de competências decisórias entre diversos órgãos de determinada pessoa coletiva. Contrariamente, a concentração centra no superior hierárquico todas as competências de decisão de determinada pessoa coletiva integrada na Administração Pública.

Deste modo, depreende-se o conceito de desconcentração administrativa como a repartição das competências dentro de cada entidade administrativa, o que reforça a competência própria ou delegada destas, que estão, por natureza, mais próximas daquelas cujas necessidades se visa satisfazer.

Este princípio encontra-se previsto no n.º 2 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa e requer que haja uma repartição de competências dentro da mesma pessoa coletiva.

Sendo realidades distintas, estes dois conceitos não se invalidam, pelo que é possível que haja, por exemplo, centralização com concentração, situação onde existe somente uma pessoa coletiva na Administração Pública, detendo o governo todas as competências de decisão; centralização com desconcentração, em que a pessoa coletiva é o Estado, mas há uma repartição interna de competências de decisão; descentralização com concentração, que consiste em vários entes administrativos, com um só centro de decisão em cada um deles; e, ainda descentralização e desconcentração, isto é, existência de várias entidades administrativas, tendo cada uma, a repartição de competências.

 

Espécies de desconcentração administrativa

As espécies de desconcentração verificam-se em três distintos sentidos, nomeadamente, quanto aos seus níveis, quanto aos seus graus e quanto às suas formas.

Relativamente aos primeiros, é possível fazer a distinção entre desconcentração a nível central e a nível local.

No que diz respeito aos graus da desconcentração, esta caracteriza-se como absoluta, segundo a qual os órgãos se transformam de subalternos para órgãos independentes, e relativa, onde se verifica uma desconcentração menos intensa, mantendo a subordinação dos órgãos subalternos aos poderes do superior.

Por fim, quanto às formas de desconcentração, existe a desconcentração originária, que consiste na repartição da competência entre o superior e os subalternos, e a desconcentração derivada, que só se efetiva mediante um ato específico, praticado para o efeito pelo superior, o que significa que carece sempre de permissão legal expressa.

Os limites à desconcentração administrativa visam garantir a unidade na ação administrativa. Estes podem ser limites comuns a toda a atividade administrativa ou específicos, uma vez que podem ser apreciados como a conjugação da desconcentração com a existência de relação hierárquica e a previsão de delegação de poderes.

Vantagens e desvantagens da desconcentração administrativa

É irrefutável que a primordial razão da desconcentração consiste num aumento da eficiência dos serviços, que automaticamente se traduz numa maior rapidez de resposta da Administração, bem como numa melhor qualidade desse serviço, na medida em que viabiliza a especialização de funções que, por sua vez, proporciona um conhecimento mais aprofundado dos assuntos em questão. Esta cria, ainda, melhores condições para que se possa ponderar a resolução de questões de maior importância e responsabilidade.

Relativamente às desvantagens deste princípio, é importante referir que a multiplicidade de centros de decisão pode impossibilitar uma atuação harmoniosa por parte da Administração e o facto de serem atribuídas responsabilidades a subalternos, por vezes, menos preparados, pode originar uma clara diminuição da qualidade do serviço, o que, indiscutivelmente, prejudica os interesses dos particulares, bem como o princípio da boa administração.

 

A delegação de poderes

Quanto à delegação de poderes referida acima, esta é uma forma de desconcentração administrativa, regulada pela Constituição da República Portuguesa, no nº2 do seu artigo 111.º. A delegação de poderes, também prevista no artigo 44.º do Código de Procedimento Administrativo é, para o professor Diogo Freita do Amaral, o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a mesma matéria. Refere ainda que é necessário que esta cumpra três requisitos, nomeadamente uma lei de habilitação, que preveja a faculdade de um órgão delegar poderes noutro, relativamente a este, cumpre salientar que, quer os órgãos de soberania, quer as regiões autónomas não o podem fazer, tal como se pode verificar na Constituição da República Portuguesa, no artigo mencionado supra.

É também, fundamental a existência de dois órgãos ou de um órgão e agente da mesma pessoa coletiva, ou de dois órgãos de pessoas coletivas públicas diferentes, no qual se verifica o órgão delegante e o órgão delegado.

Por fim, é ainda, indispensável o ato pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no órgão delegado, permitindo, deste modo, a prática de certos atos, relativamente à matéria sobre a qual é, usualmente, competente.

No que a esta diz respeito, importa discriminar as espécies de habilitação para a prática da delegação, bem como as espécies da delegação de poderes em concreto.

Assim, no que diz respeito à habilitação, considera-se que esta pode ser genérica, ou seja, a lei permite que determinados órgãos deleguem alguns dos seus poderes noutros órgãos, o que viabiliza o facto de que uma só lei possa servir de fundamento a todo e qualquer ato de delegação, praticado entre esses órgãos, como se verifica nos números 3 e 4 do artigo 44.º do Código de Procedimento Administrativo, nos casos de delegação do superior no seu imediato inferior; do órgão principal no seu adjunto e dos órgãos colegiais no seu presidente.

Relativamente às espécies de delegações, verifica-se a possibilidade de estas serem amplas ou restritas e específicas ou genéricas, quanto ao seu objeto, isto é, abrangem a prática de um ato isolado ou de uma pluralidade de atos. Esta caracteriza-se ainda como sendo uma delegação hierárquica, de um superior para um subalterno, ou não hierárquica. Por fim, há a possibilidade de ser uma delegação propriamente dita, de primeiro grau, ou uma delegação de poderes delegados, denominada por subdelegação de poderes.

Para que se verifique a validade e a eficácia de determinado ato de delegação, é necessário cumprir certos requisitos, quanto ao conteúdo, em que os poderes delegados devem ser especificados, de modo que se possa depreender se estamos perante uma delegação ampla ou restrita, genérica ou específica, à luz do nº1 do artigo 47.º do CPA, bem como o facto de dever incidir na delegação a indicação da norma habilitadora da delegação, assim como se verifica na 2ª parte do nº2 do artigo 47.º do Código de Procedimento Administrativo. Assim, na medida em que estes são requisitos de validade, a falta de qualquer um deles resulta na invalidade do ato em questão.

Quanto à publicação, esta deve ser feita, nos casos de falta de disposição, para as delegações de âmbito autárquico, no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública em causa. Por sua vez, a falta destes, na medida em que são requisitos de eficácia, torna o ato ineficaz.

Em termos muito sucintos, creio ter relevância referir, ainda, que quanto à natureza jurídica da delegação de poderes, devido à controvérsia existente, há três conceções, a tese da alienação, em que a delegação de poderes é um ato de transmissão de competência do delegante para o delegado, ou seja, a titularidade dos poderes, pertencente ao delegante, antes da delegação, passa, por força desta, e com fundamento na lei de habilitação, para a esfera de competência do delegado; a tese da autorização, perfilhada por Marcello Caetano, segundo a qual o ato de delegação visa facultar ao delegado o exercício de uma competência que, embora condicionada à obtenção de uma autorização do delegante, já é, antes da delegação, um ato pelo qual um órgão permite a outro, o exercício de poderes próprios.

Por último, temos ainda a tese da transferência de exercício, defendida por Rogério Soares e por Diogo Freitas do Amaral, e com esta vem o entendimento de que a delegação de poderes não é uma alienação, na medida em que o delegante não fica alheio à competência, nem uma autorização, uma vez que antes de o delegante praticar o ato de delegação, o delegado não é competente, tendo como pressuposto que a competência advém do ato de delegação e não da lei de habilitação.

A competência exercida pelo delegado com base na delegação de poderes, não é uma competência própria, mas sim alheia, pelo que a delegação de poderes constitui uma transferência do delegante para o delegado, não uma transferência da titularidade de poderes, mas do exercício de poderes.

Com isto, entende-se que a delegação de poderes é uma modalidade de desconcentração derivada, pelo que pode haver delegações de poderes de um órgão de determinada pessoa coletiva para um órgão ou agente de outra pessoa coletiva.

 

Conclusão

Tendo em consideração o mencionado acima, depreendo que a descentralização, na medida em que constitui um maior grau de democraticidade, assegura a participação dos cidadãos na tomada de decisões públicas, o que se revela imprescindível, uma vez que torna a realização do bem comum, manifestamente, mais fácil. Do mesmo modo, a desconcentração administrativa origina uma maior eficiência dos serviços, traduzindo a resposta da Administração Pública numa qualidade de nível superior.

Assim, sabendo que o princípio da desconcentração administrativa é considerado um traço fundamental do regime administrativo português atual e traz inúmeras vantagens e que o princípio da descentralização administrativa assenta no pressuposto de melhor satisfazer as necessidades dos administrados, infiro que, uma vez que são realidades distintas, não se invalidando, de entre todas as opções acima referidas, a junção destes dois princípios parece-me, sem dúvida, a mais adequada, verificando-se assim, a existência de várias entidades administrativas, tendo, cada uma delas, repartição de competências.

 

Bibliografia

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Caetano, Marcello; Manual de Direito Administrativo; Volume I; Coimbra Editora, 1973, Almedina.

 

Daniela Santos Moita

Nº de aluno: 66401

Turma B, Subturma 14